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“尽一切力量来帮助成立和扩大拟议中的中国新政府”。但是虚弱的阿部内阁已在摇摇欲坠了。它在1940年1月15日倒台；新任首相是海军大将米内，他在1939年间曾坚决反对板垣的与轴心国结盟的政策。据说两个人因此而互不理睬。
与此同时，汪精卫的两个追随者陶希圣和高宗武背弃了他，于1月13日从上海逃到香港。1月21日，他们在香港版《大公报》上公布了一个协定，说这个协定是汪精卫和影佐中将在1939年12月30日缔结的。他们还发表了汪同日本人来往信件的抄件，汪在信中要求从关税收入中提取四千万美元，把长江重新向各国航运开放。日本人对后一个要求表示反对。1月23日，中国政府的发言人说，陶、高两人已把协定的影印本送到了重庆。两人说，汪把他同日本人达成的初步协定给他们看了以后，他们这才认清跟随汪是多么错误，于是就把协定书影印下来送到了重庆。协定条款规定，中国将承认满洲国和参加反共产国际公约。日本将在两年内从华中和华南撤军，条件是新政权要对这些地区取得有效的控制。但是在内蒙和华北，日本将常驻军队；在内蒙将成立中日联合行政机构；华北将成为半自治区。海南岛将由日本永久占领，同时在全中国，日本人将在开发矿产、发展工业和经营交通方面拥有特权。
上述条款公布以后，在自由中国掀起了一场愤怒的风暴。汪和日本人显然都很为难。支持汪的人说，陶、高两人透露的胁定文本并不是最后的正式协定，只不过是日本人提出的初步要求；汪已经拒绝了这些要求，并已获得修改。但是，陶、高这两个以前支持过汪的人却断言，最后的协定除了在两项条款上稍有更改之外，和他们公布的那个协定完全相同。
不管这件事的真相如何，风声泄露以后，其后果是坚定了重庆政府不同日本媾和的决心，使许多动摇不定的中国人决意继续忠于合法的政府。汪在1月16日曾再度向那位大元帅呼吁，要求他在近卫声明的基础上同日本媾和。蒋介石在向全国军民发表的声明中作了答复，他痛斥汪是叛徒，声称同日本达成的这个协定要比1915年5月的二十一条“十倍地致人于死命”。
2月1日，米内海军大将告诉日本国会，处理中国事件的“基本政策”仍然不变，一个以汪精卫为首的新的中央政府不久即将成立。新内阁的外相有田说了同样的话，他还说日本以及中国的新政权都无意消灭第三国在中国的权利和利益。2月2日，国会会议由于改进党领导人斋藤隆夫对军方在华政策展开了毫无隐讳的抨击而活跃起来。他的发言记录有些部分虽被禁止发表，但是泄露出来的内容已足以说明他的主张。他问道，中国事件还要持续多久，假定近卫所作的日本不强要中国割地赔款的诺言实现了，那么日本的流血牺牲和财富损失将得到什么报偿。他说，在欧洲，“建设新秩序”一词实际上意味着征服和破坏，他问，近卫的几项原则是否真正表达了政府对华的全部意图。他发言的用意是指军方事实上正在试图使中国屈服，而不善于认真玩味近卫声明中那些中听的话。
日本政界和外交界有相当多的人与斋藤有同样的看法。其中有些人在同英国大使及其美国同僚约瑟夫·C·格鲁私下会晤时曾表达了他们的看法。克莱琪和格鲁都希望，这种情绪能增强到足以使日本政府结束对外国在华权益所作的军事干涉，并向中国提出媾和的条件，这些条件就是放弃以建立东亚新秩序而体现出来的全部政策，放弃组织一个经济集团的观念。这样一种发展，将结束西方民主国家与日本的对抗，从而可能使日本不致渐渐投入德国阵营。
美英两国的使节竭尽所能促进日本方面在政策上作出这样的改变，自然是一种稳妥明智的做法，但是，阻力非常大，或许竟是无法克服的。日本参谋本部认为，在内蒙和华北的政治、军事、经济等方面占有统治地位，是同苏联作斗争的一个必要的预备措施，因此，一项解决办法如果连这一点都不给日本，是不会为日本军界中任何一个部分的意见所容忍的。日本在1937年之所以同中国开战，正是为了取得这个统治地位，如果得不到这种统治地位，军方在国内就将威信扫地。另一方面，自由中国政府不会默许这些地区被永远分离出去而成为日本的保护国。于是，在华北开始的这场斗争，就扩大到了全中国，因而从日本的立场来看，那些鼓吹日本通过一个卑躬屈膝的中国政权来实行对全中国控制的人们，不无一定的道理。如果日本只占有华北，而把中国其余的地方留给一个独立的中国政府，一旦日本与第三国之间发生冲突，这个政府将会采取怎样的行动呢？
此外，尽管日本的某些金融和政治集团在私下可能表示如何不满，它们却不敢公然站在反对军方的立场。这种情况已屡见不鲜，而在斋藤事件的结局中再度得到证实。斋藤只不过是在国会中行使言论自由的权利，军方却非要他受到惩罚不可；同往常一样，军方得到了胜利。斋藤被迫退出改进党，3月7日，又被逐出国会。陆相畑大将重申了在华建立新秩序的意向，他说，为此目的，已经有十万名日军献出了生命。3月9日，日本众议院通过决议，宣称日本已经坚决而明确地制定了处理中国事件的政策，并保证众议院将坚定不移地支持“圣战”的目标。
与此同时，在青岛正举行着冗长的会议，处理拟议中的“国民政府”与中国沦陷区已由日本扶植起来的政权之间的关系。结果是，汪的政府虽然把所谓的南京维新政府的班底并了进来，但是他对华北的傀儡政府却只取得了完全是有名无实的管辖权，尽管后者的名称从华北临时政府改为华北政务委员会。他同蒙疆（内蒙）政权的关系甚至更加微妙，“满洲帝国”则仍然完全独立，不受他的管辖。而且，青岛会议作出的决定并没有缓和华北的傀儡及操纵他们的日本人正在显示的对汪所怀的敌意。
在3月12日孙中山逝世纪念日，汪精卫正式宣布他打算建立一个新政权，日本首相在第二天就保证日本给予支持。3月16日，选任前任首相阿部大将为驻汪政府的大使和特使。汪政府于3月30日在南京举行就职典礼。当天日本政府再次发表声明，重申对汪精卫和对建立新秩序的支持，但否认要排斥“第三国从事那种符合东亚新形势的和平经济活动”，并提出这些国家应当承认新政权。
中国的合法政府发表了一个声明作为答复，痛斥汪及其党羽是卖国贼和日本人的奴才。中国政府预先发出通知，不论在法律上还是在事实上承认南京政府，都将被视作不友好的行为，是违反国际法和违反已经缔结的条约的。合法的政府重申它将继续抗战，直至把日本人全部赶出中国领土。
然而，蒋介石实际上却大为惊恐，他这时一再要求美国对日本进行制裁，对重庆给予财政援助。但是，制裁在当时根本不可能，而财政上的援助也只能很有限。3月7日，美国进出口银行给予中国政府二千万美元的信用贷款，规定以中国出口的锡偿还。日本外务省发言人称此为“不友好和不受欢迎的行动”。3月30日，科德尔·赫尔发表一项声明，指出汪政权的成立是日本在中国建立政治和经济霸权计划中的另一个阶段，并宣布美国将继续承认重庆政府是合法的政府。但是，在这个阶段，美国除了口头抗议以外，不能再有什么举动。
1940年上半年，英日关系有明显的改善，这在英国和自由中国引起某些忧虑，担心英国政府对其在华政策要作某些变更。英国驻东京大使3月28日在日英协会发表的演说中，有几段话使人更为担心，他谈到了英日相互疏远的不幸后果，然后表明，两国最终都致力于持久的和平，而使两国的政策目标达到完全一致，肯定是那些有建设性的政治家们力所能及的。可是，4月3日哈利法克斯勋爵在答复议会的质询时，却保证英国的政策不会改变，保证罗伯特·克莱琪爵士也不曾想暗示有这样的改变。这位外交大臣又说，英国继续承认重庆，并不妨碍它同日本交好。从这些话和从克莱琪在回忆录中所说的来看，似乎英国政府仍在希望日本的政策有所改变。东京的报刊评论表明，日本人并不把英国大使的话理解为英国打算承认汪精卫政权。
事实上，日本自己也缩了回去，直至11月30日，才把它一手包办的事确定下来，公布了同汪精卫政权缔结的正式协定，尽管有迹象表明，该协定及其附属议定书在几个月前就已起草。南京政府的成立决没有结束日本两派意见的争论，一派赞成直接同重庆谈判，另一派却认为，到一定的时候，汪会在中国人中间得到足够的支持，而使他的政权真正起作用。在1940年的夏天和秋天，日本继续提出建议，倘若重庆方面在其间任何时候作出响应的话，要结束掉分散的汪政权是不会有多少困难的。
的确，1940年春天和夏天，德国在欧洲的胜利所造成的新形势，增强了日本想迅速同中国媾和的希望，并指望通过与重庆直接打交道来达到这一目的。可是，这样做的动机，却与当年早些时候显示出来的那些动机大不相同。过激派是想甩掉日本“脚上的镣铐”，以便“对欧洲的战局采取更积极的政策”。主战派的愿望固然是要加紧支援德国征服者，但在这之外，也还存在一种潜伏的忧虑，不知道德国如果大获全胜之后，会在远东采取怎样的政策。德国至今依旧承认重庆政府，对东印度和太平洋也可能有野心。另外，这些人还指望，如果从预期日本能在东南亚征服的成果中分出一份给蒋介石作为钓饵，也许能诱使他听从东京方面的建议。
1939年9月23日，阿部大将辞去外相后，由海军大将野村吉三郎继任，谷正之任外务次官。新任外相对外交缺乏经验，他喜欢自称是一个单纯的水手。他以前当过驻华盛顿的日本海军武官，在美国海军界很受欢迎。任命他的用意，是向美国作出友好姿态，表示日本新政府渴望两国弃嫌修好。1911年签订的商务协定即将满期，美国主张禁止对日贸易的情绪日益增强，使日本政治家中那些比较谨慎和头脑冷静的人以及企业界和商界人士大为惊慌。因此，他们急于要在新的协定谈成之前，达成一个暂时的通商办法，以维持已有的贸易关系。
至于美国政府，它也不愿使事情走向极端。美国驻东京大使于1939年夏天和秋天正在国内休假，他同总统和国务卿经过深入磋商，认为经济制裁不能迫使日本从中国撤军，并担心这样做会导致战争。他和他的英国同僚都希望，日本既然未能使中国屈服，最终将被迫重新制定政策，并放弃在新秩序中所包藏的垄断野心。同时他认为，美国如果坚决反对日本的军国主义企图，并使日本的舆论界认识到美国决不会同意日本统治远东，这样就有可能加速促使日本改变主意。
因此，格鲁返回东京后不久，就于1939年10月19日在日美协会发表了一篇经过仔细推敲的演说，目的是要使尽可能多的有权势的日本人了解，美国对日本的舆论变得强硬到什么程度，以及所以会这样强硬的原因。他告诉听众说，美国政�