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对日本海军来说，这种考虑是非常清楚的，而且不久事情变得更加清楚了，因为根据1939年4月15日的命令，庞大的美国舰队又回到了太平洋水域。日本海军的高级军官，作为一个整体，强烈反对同轴心国缔结任何广泛的公约的政策；他们与其他反对派联合在一起，就有足够强大的力量来阻止缔结任何这种公约，直到1940年9月为止，尽管在另一方面有来自陆军将领们的压力。日本陆海军之间的这种意见分歧，对大战的序幕和后来的战争本身都有其决定性的影响。
作为一项保护措施，那些反对缔结一项广泛适用的公约的人要求在公约签字时交换一份秘密的书面保证，以解除日本承担草案第三条的义务，即要求缔约国每一方援助未曾挑衅而遭到攻击的任何另一方，但如果敌国是苏俄则不在此限。德国和意大利政府不准备走得这样远来免除日本同民主国家作战的一切承诺，虽然它们也准备作很大的让步来满足日本人的愿望。正是在这项拟议中的秘密谅解的形式和性质上，引起了日本和轴心国之间的以及东京政府内部的主要冲突。
1938年11月大岛在柏林接到有田的第一个电报，表示大体上赞同建议中的那项条约；但过了不久就又接到有田的另一个电报，说关于公约的目的似乎有误会，特别是关于它的适用于苏联以外的国家这一点。大岛询问是什么误会，但他没有收到东京的答复；他和宇佐美后来在作证时都说，在1939年2月以前，谈判一直没有进展。
由于近卫政府濒于倒台的边缘，东京把这事搁了下来。政府在国内和对外事务中都面临着一场危机。在与德国和意大利缔约问题上的争论之外，现在又加上了赞成与反对同蒋介石直接谈判这两派之间的一场争吵；在这个争论问题上陆军本身意见不统一。在国内政治方面，日本的亲极权主义集团和那些希望保持现行政体的人之间发生了冲突。在军界、官僚和内阁中都能找到赞成和反对一党制和类似国家社会主义政治制度的人。极权主义者在陆军军官中势力最强，但在海军中并不占优势；在官僚中他们占有相当人数，可是在宫廷和财阀中他们人数寥寥。在近卫内阁中鼓吹一党制最热烈的是内务相、狂热分子末次海军上将，在那一次以“没有墨索里尼的进军罗马”闻名的、发生在东京的既庄严又滑稽的插曲中，他曾被国会的一位批评者挖苦地称为“一位伟大的海军上将和一名伟大的法西斯分子”。站在另一方的是藏相池田成彬，无论是在政治上还是在工商业中，他都是一名坚定的反极权主义战士。近卫本人的记录是态度暧昧。或许对他最恰当的评语是：在内心里，他反对在国内采用极权主义的手段，也反对在国外同纳粹、法西斯国家联合在一起，但他是一个性格软弱、优柔寡断的人，倾向于采取最小的抵抗的路线，尽可能地拖延下去，当推诿对他不再有用时，就卸下官职的重担。几个月来，他一直想辞职，但被说服继续留任，直到1939年1月对他来说担子已沉重得无法再挑下去时，就辞去了职务。由于末次和池田两人都被免职，近卫内阁的倒台暂时解决了国内的混乱局面。
新内阁由平沼男爵任首相。他提名木户侯爵任内相，不过他让有田、板垣和米内仍留任原职。初看起来，选择平沼作为近卫的继任者似乎是亲轴心国和极权主义一派的胜利，因为直到1936年为止，平沼一直是国本社这个爱国团体的领袖。在1936年2月的陆军政变之后，这个团体被解散了，平沼也改任枢密院议长。作为首相，平沼显示了他想当日本传统政治的保护人的抱负，他也是一贯地这样主张的。他一再宣称，日本既不属于民主国家阵营，也不属于极权国家阵营。因为，他说，日本有它自己的一种独特的政治形态，这也可以把它归纳成“王道”一词。剥去它的神秘主义外衣和空洞的词语，这是日本统治方式的一个正确的表达。虽然在理论上，日本是君主专制国家，实际上它却是一个寡头制国家。日本的对内和对外政策就是通过这种寡头政治内部各集团之间的讨论和妥协而产生的。这是一种既妨碍迅速作出决定、制定明确的政策，又妨碍突然改变态度的制度。轴心国家的“能动外交”，同“迟钝而缓慢的日本人”（齐亚诺私下里这样称呼他们）在东京制订政策时的那种深思熟虑，是格格不入的。
与此同时，在1938年9月底和1939年1月初之间，德国政府得到意大利政府的同意，把一份稍加修改过的德国草案（显然，在柏林已先得到大岛的同意）送交给了东京。这份草案在一次核心内阁会议上经过讨论，在原则上被接受了，但附有一个要求，即由日本派一个特别代表团去柏林讨论细节问题，代表团将带去给大岛和白鸟的有关日本政府态度的指示。代表团的成员有前日本驻波兰公使伊藤述史、参谋本部的辰已少佐和海军参谋部的阿部上尉。这一代表团的人员组成显示了外务省和陆海军之间已达成了协议。派遣这个代表团是为了要大岛和白鸟两人将此铭记在心，使他们不致任意乱来。把派遣代表团的事用电报通知了大岛，并告诉他代表团可望于2月28日到达柏林。至于派遣代表团的表面上理由，则被说成是为了谈判的详细内容需要保密的缘故。
德国人对采取这种办法拖延时日感到不耐烦。他们希望在他们于欧洲采取新的行动以前看到三国条约的缔结，因为，他们知道新行动将会引起英法的不安和敌视。里宾特洛甫强烈要求大岛劝说他的政府把它想要修改的细节问题用电报通知，但东京政府不同意。然而，日本政府急切想要得到的东西的大概性质，大岛和白鸟两人都是看得很清楚的，特别是考虑到有田在1月21日已告诉国会说，反共公约越是得到推广和加强，对世界和平的保障就会越大，但公约的目的是为了共同防御共产国际的颠覆性活动，它不可能还有其他目的。
伊藤代表团途经罗马前往柏林，白鸟和他的一等秘书阪本和二等秘书长井在罗马加入代表团一道去德国首都。在柏林，伊藤出示了他带来的训令，它的要点是，日本政府希望条约附有一项秘密的、书面的相互谅解，即日本并非一定要给予军事援助来反对苏联以外的国家，除非这些国家变成为共产党国家。日本还希望，当其他国家询问条约的真正目的时，日本可以不受约束地向它们解释说，它仅仅是反共公约的延伸。实际上这就是说，日本将不会给它的伙伴们以积极的援助，除非是为了反对苏联。
这些指示引起了普遍的惊愕，大岛和白鸟两人极力要求东京政府予以重新考虑。据里宾特洛甫和齐亚诺说，大岛和白鸟曾以辞职相要挟，从而在东京引起一场内阁危机，如果不采纳他们的意见的话，虽然他们在东京军事法庭上不承认有过这事。大岛告诉伊藤说，他已经使日本承担了一项普遍有效的公约的义务，在这样做时，他是按照先前接到的指示来办的。伊藤的训令附有一个解释性的说明，大意是说，如果事先没有一项关于日本准备走多远的相互谅解，东京政府将不会接受使日本承担普遍义务的任何条约。大岛问，谁应对这件事负责；对此，有田在3月底回答说，没有谁应特别受到责难。大岛和白鸟一起警告有田，德国和意大利现在决不会接受日本提出的限制其义务的意见；他们建议，先签订公约，不需要有任何秘密谅解，至于日本承担的军事义务的范围，则留待以后再决定，可以通过公约第三条所规定的协商办法来加以实现。白鸟还单独警告有田说，如果日本不签订这项条约，德国就有可能要寻求同苏联达成一项协议，这样就可以使它腾出手来专门对付民主国家。在这件事上他是做得对的，但是他的警告并没有引起注意。因为大岛不相信这一点，并且就这样的向东京报告了。有田也不相信这一点，他以为德国人只是试图向日本施加压力，使它按照他们的条件来缔结公约。
问题现在已很清楚。如果日本想要这项公约，它就不得不承担一些针对民主国家的军事义务，而不是只反对苏联一国。在这个问题上，东京也加入了斗争，那里主要的反对者是板垣和米内。在1939年3、4月间，德国和意大利在侵略欧洲方面所取得的显著进展，例如在捷克斯洛伐克和阿尔巴尼亚所取得的胜利，增强了日本方面赞成迎合轴心国愿望的那派人的势力。英苏谈判的开始，也起到了同样的效果，因为日本人担心英苏之间达成的协议除适用于欧洲外，还可能延伸到远东。所有这一切都增加了对平沼内阁施加的压力，要它缔结那个广泛的军事同盟。其结果是，在3月25日起草了一个新的指示，在这个指示中日本政府多少是从它在伊藤训令中的立场后退了一步。除了日本建议把条约期限从十年减为五年外，附去的一份日本所拟的三国条约草案，“与德意两国的草案基本上一致”。现在日本政府在原则上同意了承担给予轴心国军事援助以反对民主国家的义务，但解释说，由于政治上，特别是经济上的原因，日本还不可能公开地出来反对它们。因此，据大岛说，东京政府仍然希望有一个秘密的书面协议，规定在目前日本给予的反对民主国家的援助，应当限于除战争外的一切措施，并允许日本，如果它被问到时进行解释，说这项公约本身纯粹是针对共产国际的。据里宾特洛甫说，它要求德国和意大利政府给予“明确的同意”，允许它在公约签字和公布后向英国、法国和美国驻东京大使发表一个声明，表示这项公约不应被看作是针对他们的国家的。
大岛在3月底收到这些指示，并在4月初把主要内容通知了里宾特洛甫。4月2日，白鸟在罗马把这些内容告知了齐亚诺。但是意大利人把同日本谈判的事主要推给了里宾特洛甫。如果齐亚诺的叙述是可信的话，墨索里尼并不特别愿意把日本拉进来，无论如何他并不希望为了等待日本参加而延迟签订一项德意公约。齐亚诺与里宾特洛甫不同，在整个谈判过程中，他并不期望日本人最终会签订这项条约。在同希特勒商量后，里宾特洛甫告诉大岛说，德国可以同意把公约的期限缩短为五年。（希特勒指望在五年期满以前会发生战争。）但是，里宾特洛甫说，既然日本政府现在在原则上已经同意承担军事义务来反对民主国家，那他就不能再同意它想要在向那些国家解说时对这公约作一种不同的解释。他保证，日本的伙伴们决不会要求它做它力所不能及的事情；他并且再次建议不需要有任何秘密谅解，因为如果发生了条约中所提到的情况，那么应给予的援助的确切性质仍可以在条约签署后加以解决。里宾特洛甫显然决心不再对日本人让步，如果那样做会削弱公约作为一种对民主国家，特别是对美国的威慑力量的效果。另一方面，墨索里尼认为，日本加入公约，将使德意两国卷入美日在中国问题上的争吵，从而加剧美国对它们的