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左宗棠脚踏实地，在南疆设了很多“善后局”，以代行有如镇、迪、厅、州、县所行之事，解除人民疾苦。他安辑南疆、北疆因战祸而流离失所的难民，不分回、汉、东干，一律给以荒地、种子、耕牛；又替他们开了许多渠，凿了许多井，造了许多路。
主要的两条大路是：北边由肃州经迪化直至伊犁之东的精河。南边由某地（七角井？）分支经托克逊，直达喀什噶尔。
他又改修或新建了许多城池，包括乌鲁木齐、玛纳斯、精河、喀什噶尔的回城（疏附）与汉城（疏勒）、叶尔羌、英吉沙尔、和田、喀喇沙尔、库车、玛喇尔巴什。
在军事方面，他替新疆设置了边防军，把关内的湘勇暂时留下，称为“防营”，然后逐渐裁汰，招练本地的“土勇”。员额规定为两万一千名，其中三成是马队，七成是步兵。
同时，他以陕甘总督的身份奏准清廷，将甘肃的“制兵”（绿营）由五万六千名减为一万七千余名；将陕西的制兵，由四万二千余名减为二万四千余名。省下来的饷，划给新疆的“防营”。
在财政方面，左宗棠也给建省的工作铺好了路。他实施招垦政策，使得田赋的收入大为增加。仅仅南疆八城（东四城与西四城），便已由十三万石增加到近二十四万石。厘金的收入，刚刚开办成绩就好过甘肃。办了不到二年，数字已超过六十万两。
曾纪泽在莫斯科办好交涉之时，左宗棠已调任两江总督。他仍不忘怀新疆建省的重要，再上一本奏章，请清廷早定大计。恭亲王等人都支持他的主张，于是慈禧太后终于在光绪九年加以接受。次年，任命刘锦棠为“甘肃新疆巡抚”。这“甘肃新疆省”以迪化为省会，下设若干府、州、县、厅，把南疆、北疆溶成一片。
其后，省的名称简化为“新疆”，去掉甘肃二字，表明它不再是甘肃省的延长，而是全中国的新领土。
其实，新疆二字并不适宜。南疆的西域三十六国在西汉之时，便已自动归属中国；北疆曾经是匈奴的领域，在匈奴降汉以后，也成了中国的领土。唐朝时候，不仅南疆、北疆是中国州郡，连葱岭之西、里海之东．所谓俄属中央亚细亚全是。
新疆二字作为省名，既不适宜；只成立一个省，也嫌不够。左宗棠已经看出，新疆有五个中心。他建议总督驻在迪化，巡抚驻在阿克苏，伊犁仍设将军，喀什噶尔设一提督，塔城设一都统。
清廷在光绪九年建省之时，不设总督，而只设巡抚与布政使；也不专设一个按察使，而以“分巡镇迪道”兼理。
分巡镇迪道之下，有一府四厅；迪化府，镇西、哈密、吐鲁番、库尔喀喇乌苏四厅。
北疆除了分巡镇迪道以外，另有一个“分巡伊塔道”，所辖有伊犁一府、精河与塔尔巴哈台二厅。
南疆也有两个道：其中一个是分巡道，一个是兵备道。分巡道设在阿克苏，所辖有温宿直隶州（阿克苏）与喀喇沙尔、库车、乌什、英吉沙尔四厅。兵备道设在喀什噶尔，所辖有疏勒、莎车、和阗三个直隶州，与玛尔巴什（巴楚）、英吉沙尔二厅。（英吉沙尔有两个，一属分巡阿克苏道，一属喀什噶尔兵备道。）
府与直隶州之下，有原来的奇台等县与新设的拜城等县。于是新疆具备了相同于内地各省的规模。
其后，在光绪二十四年，喀喇沙尔升格为府，改名焉耆（汉朝的古名）。到了光绪二十八年，疏勒、库车、温宿三个直隶州，也都升格为府；库车厅升格的直隶州，玛喇尔巴什厅升为隶属于库车府的厅，改名“巴楚”。
合起来，新疆有了六个府、八个直隶厅、两个直隶州、一个（普通）厅，一个（普通）州，二十一个县。
依照宣统三年的官方报告，新疆的户口是：
户——453，477；
口——2，069，165。
刘锦棠担任巡抚至光绪十五年为止。在他以后，担任巡抚的是魏光焘、陶模、饶应祺、潘效苏、联魁、何彦升、袁大化。
《细说清朝》一○九、补叙咸丰外患
咸丰一朝的政府，处在内忧外患之中。内忧是太平军、捻、会、苗、教、东干，等等。外患是是英国人占广州，英法联军占京城，俄国人占伊犁，抢阿穆尔（黑龙江以北，外兴安岭以南），勒索沿海洲（乌苏里江以东）。
先说英国怎样强占广州。广州的老百姓，在鸦片战争前后对英国人无好感。自从道光二十二年的《南京条约》规定广州为通商的五口之一，外国人在其他四口都能进城居住、贸易；在广州却由于老百姓的抵抗，进不了城，只能在城外的商馆旧址居住、贸易。
咸丰二年，徐广缙任任两湖，广东巡抚叶名琛升为两广总督，兼为主办夷务的“钦差大臣”。咸丰四年，英国的香港总督兼（对华）全权公使，商务监督包令爵士，忽然邀约美国的“专使”麦克赖因与法国的代表布儿布隆，写信给叶名琛，要求见面会谈“修改条约”。
他们毫无理由，却说得振振有辞。中、英之间的《南京条约》标得明明白白是“万年和约”，并未规定在若干年之内有效，或若干年之后修改。中、美之间的《望厦条约》，与中、法之间的《黄埔条约》，虽则有“十二年以后修订”的条款，但均未到期（要再等两年）。
包令曲解中、英之间《虎门条约》（商约）的“最惠国条款”，说：既然美、法两国可以在十二年到期之时修改条约，那末，英国也应该有权要求在《南京条约》满了十二年之时修改。（恰好，此时咸丰四年距《南京条约》签订之时已有十二年。）
美、法两国的说法更妙：英国既能在此时要求修改《南京条约》，我们两国根据最惠国条款，也有权在此时（亦即条约尚未满期之时）分别修改《望厦条约》与《黄埔条约》。
叶名琛回答：见面会谈一时无暇，本人权力有限只能对条约作小更动，而现有条约亦无必须大作更动之处。
包令、麦克赖因、布儿布隆三人，在阳历9月间去上海，想和两江总督怡良谈判。结果，他们与江苏巡抚吉尔杭阿会了面。吉尔杭阿对他们很客气，但根本没有权力和他们谈判。他们表示，准备进一步北上，找中央政府的负责人交涉。吉尔杭阿劝他们不必如此。
他们不接受吉尔杭阿的劝告，决定北上，而且要乘坐兵船去，以便于必要时“示威”。然而，英美两使各有一只兵船，法使却没有兵船。于是，法使为了身份上的顾虑，改派一位职员克来思考夫斯基子爵，跟随英、美两使前往。
英、美两使与克来思考夫斯基子爵到了大沽口，等候了几天，见不到直隶总督桂良，只见到长芦盐道文谦与长芦盐政使崇纶。这两人（虽则是咸丰所派）也并无权力谈判，只能听取英、美两使及克来思考夫斯基的“意见”。于是，他们三人提出了十八项要求。文谦与崇纶当然无法答应。
这十八项要求，内容复杂，牵涉极广。其中主要的部分可以归纳为下列各点：（一）在华北措海与长江沿岸增加通商港口；（二）让洋人可以自由到内地各城市游历、做生意、传教；（三）鸦片贸易合法化；（四）废除厘金；（五）规定华工出国办法；（六）让外国公使居住北京；（七）让外国使领人员可以直接与总督见面；（八）解释条约文字以外国文的一份为根据，不以汉文的一份为根据。
这十八项要求，在外国人看来并无不合理之处。但在当时一般中国人，尤其是咸丰皇帝看来，都是无理取闹、心存叵测。
（一）外国人以为通商不仅有利于外国，亦有利于中国；既然五口已经通商，而且成绩不坏（广州虽则有不许英国人入城之事，但贸易仍照常进行），大可以扩而充之，在华北沿海与长江沿岸也开辟几个通商的商埠。中国人却认为，五口通商是在炮火威胁之下不得已而订的城下之盟，倘若华北与长江沿岸也开放，洋人的势力益加深入，国将不国。
（二）外国人以为中国的内地很神秘，一定有值得一看的奇风异俗与搜罗不尽的宝藏，渴欲先睹、先取。中国人认为，洋人闯进大门，还要深入堂奥，甚至吸收我们的人民为教徒，显然是意存侵略，欲亡我之国、灭我之种。
（三）外国人以为，鸦片反正每年走私进口极多，与其掩耳盗铃，不如索性准许进口，合法化。中国政府可以藉此增加关税收人，外国的领事官与商人可以免掉不少麻烦。中国人认为，这真是洋人不打自招，老是在鸦片上打主意，赚我们的钱，要我们的命。
（四）外国人以为，厘金是最不合理的一种赋税。过一个卡子，好比过了一个国；中国境内有无数的卡子，等于一次关税之后又有若干次关税。外国货品因此就无法在穷乡僻壤与中国的土货竞争。中国认为，厘金之设，原为筹募对付太平军的军费与弥补正常税收之不足，是不得已的措施，也是纯粹的内政。
（五）华工准不准出国，也是中国的内政。外国人以为，与其空文禁止，不如明白放行之反而可以防止若干流弊。中国人认为，洋人把华工连骗带拐地弄出去当“猪仔”，为什么还要强迫中国政府来作帮凶。
（六）各国互派公使大使驻在京城，当时已是欧美的通例。外国人以为，清廷硬要外国公使、专使（除了俄国的以外）与两广总督办交涉，不许到北京去，是故意不想解决中国与外国之间的若干问题。中国人，尤其是咸丰皇帝自己，认为这是洋人最无聊的一种要求。有问题为什么不能找两广总督交涉？而一定要住到天朝的京城来，又不肯向皇帝磕头？分明是“骄妄倨傲”，可恨已极。
（七）（八）两项，本不是什么严重的项目。其所以变成严重，是叶名琛始终不肯赏见英、美二使与法国代表。而所谓条文解释，大概是由于《南京条约》中文本上的“万年”二字引起了洋人的不满。
文谦与崇纶告诉英使，《望厦条约》的修约条款，非英国人所能援例，所谓最惠国待遇并不是一遇别国的条约满期，英国的条约也可以视作满期。
文谦与崇纶告诉美使，修改《望厦条约》是可以的，但只能作小更动。倘欲作小更动，不妨去广州，找叶名琛交涉。
这时候，英、美二使仅各有兵船一艘，无法翻脸。英、法两国这时候（1854年1o月）已经在对俄国进行克里米亚战争，分不出力量打中国；美国呢，总统非经国会同意，不能对任何外国用兵。
包令、麦克赖因、克来思考夫斯基，于是离开大沽，怏怏南下，都回了香港。
次年，咸丰五年，美国改派一位伯驾当专使；法国发表了一位柯尔息子爵当“代办”。英国的香港总督兼对华全权公使、商务监督，仍是包令。
伯驾是富于理想及幻想的人。他当过石匠、外科医生、牧师、外交家，有六任“公使馆代办”的资历。
他单独由香港去上海，准备由上海北上，向清廷提出四项要求：（一）英、美、法三使居住北京，中国也派遣使臣分驻伦敦、华盛顿、巴黎。（二）英、美、法三国商人可以在中国全境任何一处贸易。（三）全中国臣民应有宗教信仰自由（容许英、美、法教士在中国全境传教）。（四）改革中国各级法庭。
中国官吏把伯驾留在上海谈了又谈谈到冬天，大沽口已经结冰，伯驾无法实现去北京觐见皇帝的愿望，废然而返，回到香港。
咸丰六年，发生了两件后果重大的小事。一件是在正月十九�