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第九章戊戍遗下的政治课题
戊戌维新运动是一场以政治改革为主要特征的历史事件。这 场政治改革，无疑是中国三千年未有之变局中最大、意义最深远 的变局，它标志着中国传统政治向近代政治的转化。
在持续了几十年的洋务运动中，属于近代意义的政治变革不 能说没有，但就整个政治体系而言，确是微乎其微的。在与西方 国家打交道的过程中，被动地建立了近代性质的外交体系，并且 由这个体系来兼管与洋人、洋务有关的事宜。这个体系的建立不 仅在实质上只是不触动原有政诒体系的“补丁”，而且在名称上还 是显示出中国对原有天朝体系（天下狄夷观以及朝贡体制》的眷 恋：明明是外交机构，非叫“总理各国事务衙门”不可，在称谓 上以文化自大的虚矫，显示对西方人的“优势”。
正是处于对洋务运动“改制”乏力的反思，维新运动幵始将 制度变革视为改革的重中之重，全力推进政治制度的变革。这标 志着中国的近代化运动，由外发转向内发，有了充分的主动性。由 此，揭幵了中国搜长的近代政治演变的序幕，虽然时间非常暂短， 可所昭示的政治课题却具有久远的意义。
一、精简的沉滞
中国历史上的改革，涉及机构精简者颇多，北宋的庆历新政 与王安石变法，精简都是其重要内容。对于任何政权机构而言，精 简问题的核心就是一个行政效率与政治稳定间的平衡。而政府机
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构的精简的真正实行，有赖于经济的近代化、市场体系的建立与 完善，有赖于在此基硇之上的政治民主化。 一、效忠原则与权力平衡
但凡有点作为的君主，都很痛恨行政效率低下和办事拖沓、推 诿与层层扯皮的官僚习气，常常会在整饬吏治的诏书中加以痈诋。 但是奇怪的是，传统官制的设置与安排，却恰恰与提螅实囊∏笙喾矗紫瓤悸堑氖切е以蚝头乐棺ㄈê团牙肭阆虻娜ζ健『猓四芄晃痔逑档奈榷ǎ肝省Ｖ挥性谏偈那椤】鱿拢什呕嵊胄е也⒘�#重视，如战争年景或者像战国那种 螅染赫氖逼凇６诖成缁岬某Ｌ此教侥昃啊担僦啤∩系囊恢岸喙伲嗤犯涸穑嗷デＶ频南窒蠹负蹩梢运凳潜s遍性 的。秦与西汉为政尚简，但相权已由三公分享，东汉已明显地出 现三公与尚书台的分立，中枢相权再度分散I以凸现皇权的分量。 魏晋南北朝时期，中书省与门下省与尚书台三足鼎立，分掌中枢， 原来的三公九卿成为虚衔，三省的地位较卑的长官及厲曹，成为 围绕皇权的决策与行政实施的官员，三者之间的相互牵制，使大 权旁落成为更加困难的事，
隋唐制度，进一步完善了三省体制，具体分工的六部出现6但 是原来作为与君权起平衡作用的相权继续被削弱，原来作为当然 宰相的三省长官如不加“中书门下三品”衔，就不箅宰相，而非 二省长官，倒有可能行宰相之职，宰相之多寡，全由皇帝之意，多 的时候可能有十余人，少的时候就一二人而已。
宋代将这种集权宰相制与中央政府的相互牵制机能发展到极 致，政出多门，冗官冗吏成为一大痼疾。而且，鉴于唐代藩镇割 据的教训，“杯酒释兵权”之后，中央禁军分设枢密院与三衙来管 理统辖，三衙有统兵之权但无调动之权，而调兵之权则由皇帝认 可后由枢密院发出。枢密院长官有多人，而三衙（殿前司、侍卫 马军司、侍卫步兵司）职权也相互参差，各自内部也有牵制功能。
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地方军制以文官为经咯安抚使掌军，以武将总管、铃辖、都监等 职实际管理军队，实行文武相互牵制。结果，终宋之世，大权旁 落和地方割据之事是消失了。但行政机构臃肿、军队无战斗力，使 得北宋以积弱积贫闻名后世，在北方少数民族的人侵打击下，只 有招架之功而无还手之力，最后连招架之功都丧失了。
明清两代官制设置上有意制造牵制效果的现象仍然十分严 重，其总的指导思想就是不容许除皇帝之外另有一个哪怕只管处 理日常事务的权力中心，中央与地方的政府机构对政府事务均没 有决定权，职权的交叉与渗透使得政出多门，谁也负不了责，干 不成事，一切均需取决于皇帝的裁决调配。为此自明代开始取消 相权，代之以名不符实，实际上只起咨询参谋作用的内阁，而内 阁又受制于太监当家的司礼监。由于内阁井无法定的“相权〃，六 部直接对皇帝负责，所以六部与内阁之间又形成牵制。地方官制 取消元代中书行省制度，代之以布政司、按察使司与都司三司并 立的格局，三司职能交叉，上面又缺乏一个统一的协调机构，结 果三司只有相互牵制而无相互协调，很快就暴露出事权不一，运 转不灵，效率低下的弊端，又不得已派出临肘、监詧性的巡抚与 总督去协调，
清承明制，相互牵制的机能甚至过之。开始决策机构以内阁 与议政王大臣会议并列，后来设军机处，但内阁仍存。面军机处 设在内宫，其作用类似明代的司礼监，不过主事者不是太监而已。 六部分设满汉尚书各一，汉满侍郎各二，而侍郎并非尚书的副职， 各自对皇帝负责，均有单独奏事权。地方上也一样，设总督、巡 抚主管一省之政，但同时设布政司（藩司X按察司（臬司》、提 督、学政等军政省级官员，分管一方事务，各无统属，他们的品 级虽然低于督抚，但并非督抚之下属，各有独立的奏事权，直接 对皇帝负责。兵制也类似之，总督巡抚与提督、总兵有统兵之权， 伹无调兵之权，调兵之令由兵部出，另外还有八旗兵分镇各地以 298
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在这样一种体制下，政权的中心问题变成了能否保证？姓统 冶的稳固，所以要尽可能地利用体制结构来防止大权旁落和叛离 倾向。即使有了制度上的保证还嫌不够，在选拔官吏的时候，首 要考虑的是效忠原则，官吏的忠诚可靠成了必要和首选的条件，才 能只是第二、三位的因素。明。清两代之所以坚持以7、股取士，其 核心就是八股以程式化的方式贯彻理学精神，不仅强调对君主的 无条件忠诚，而且贯穿以“代圣贤立言”的揣摩风习，保陣了取 中之士，即进人仕途的后备官宦的听话、顺旨与可靠，裉本没有 胆气反判朝廷。既然从一级级的科考中就学会了如何播摩“圣 意”，如何顺从听话，那么做了官以后也就只好当个“维持会”的 太平官了。
而且，更为令人气闷的是，官职实际上成为了皇帝对臣子忠 诚与效劳的恩赏。任高官享厚爵者，多半不是由于其才华出众，而 是由于任官多年没有差锗熬来的，就是说尽管你什么本事没有，只 要不生贰心，也会熬到公卿之位。甚至于官员的贪污腐化，只要 不搞得过分，皇帝有时也会容忍。能以腐化换取忠诚，在特定情 形下也是合算的。秦将王翦出征楚国，屡次故意表现出贪財好货， 这样才能令秦王放心，汉相萧何也有过类似的表现。他们这些人 并非真的贪婪之辈，但他们知道只有表现出贪婪腐化，广置良田 美宅以“自汙”才会使君主觉得此人无野心，也就是说只有如此 胡来才会使君主相信他们的忠心。
由于在传统政治体系里官职不仅仅是办事的，也意味着社会 地位和实际利益及荣耀，成为皇帝的一种恩賜。所以冗官浮吏现 象的存在尽管损害行政效率，但皇帝不一定都有消灭它的积极性。 有时为了安置人员，还有意保留一些闲衙与虚职，明代至成袓朱 棣己将首都迁到了北京，可南京仍然保留一套没有用处的中央政 府机构。清代也如此，人关之后，也在盛京保存了一个微型的六
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部体系。清朝不立太子，但作为东宫属官机构的太子詹事府却依 旧存在。乾瘗说得好：“储贰未建，其官原可不设，第以翰林叙进 之阶，姑留以备词臣迁转地耳广〔1〕为了安置人员，官僚体系往往 毫无必要地增设新衙门，添加新宫职。明代弘治年间，仅半年功 夫，为新开没的衙门开祷印信、关印、铜牌已有八十余个，而且 “似此增设，无岁无之”。〔？〕新设的官员随便加上二技民、督粮、兵 备、水利、理刑、提学、管屯、管矿、劝农”〔3〕等名目，实际上 根本无事可做，新增衙门，添加冗员，皂隶与胥吏也得相应增加， 明代参政一员例用皂隶十员，但实际多用至二四卜个。光养闲人 这一项，就使得官僚体系臃肿不堪，这些散衙冗员虽无事可办，但 搅乱却有余，平白添加了行政的混乱与无序。
现在我们可以明白了，对于传统王朝来说，政治稳定是政治 的首要目标，维持一姓世袭的传承，保持皇室的地位，是设置官 位和官职首先必须满足的条件。而担任各种宫职的人，也必须将 稳固皇权视为首要任务，既不需要过分地勤政，追求政治效果，更 不需要有什么创新意识。
尽管反复强化三纲五常的效忠意识，完善了以儒家文化为主 体的传统伦理体系，统治者依然不敢轻易将未来交给受这种教育 的士大夫，中国传统政冶中的权力制衡机制与其说是防止权力的 失衡，以便监督，倒不如说是预先给图谋不轨者制造障碍，使权 力的失控在制度上就成为不可能。除了在职务设置上的相互牵制 而外，还有专门的监察机构以及特务机构（东西厂与锦衣卫）和 特务手段〈密折制度）加以防范々愈是到封建时代的晚期，皇权 就愈尊，而对臣子的防范就愈严，行政效率也就愈不讲求。当然，
〔1〕（光绪会典事例）畚一0五七。 ”：2〕（明孝宗实录》，卷75。 〔3〕《明经世文编》，卷81
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效果也是十分明显的，有宋一代，从没有出现过地方割据的现象， 明清两代，除了清初的三藩（这是在原有体系之外军事集团）之 乱而外，内无叛臣而外无叛将。纵然像明代魏忠贤那样权倾朝野 的人物，只要皇帝出面，摘掉他也就是吹灰之力。
有人认为，中国古代官僚体系还是相当精于的，说是以清代 为例，统治几亿人民和一千多万平方公里的土地只用了四万左右 的官员，实在堪称世界上的奇迹。当然，说这话的大多为并不十 分了解中国情况的外国人，他们不知道中国传统政治制度中的 “猫艦”，不清楚除去正式官员之外，还存在着几倍于正式官员之 外的吏，甚至还有算不上吏的“师爷”和地位较高的幕僚和地位 下贱的皂隶。这些人不论地位高低，都是行政体系须臾不可或离 的组成部分，缺了这批几倍乃至十儿倍干正式官员的人，统治机 器连一天也运转不起来0对于中世纪相对来说十分简单的行政任 务而言，这样一支由正式官员加上吏胥，再加幕僚和师爷以及皂 隶的行政队伍’应该说不能箅“精干”。况且，中国传统社会的农 村，一向有乡村自治的传统，在野的士绅，实际承担了编外行政 队伍的责任。
二、黑幕之政与无为之治
庞大臃肿低效能的官僚机器能够运转起来而且存活下去，有 赖于两种伴生机制，一是黑幕之政，二是无为之治0前者显示了 臃肿机体的运作奥秘，后者则作为一种前提保障了这一机体的生 存。
黑幕之政是中国传统政治运作的特有机制，其特征就是政治 运作过程从收集信息、谋划、决策到实施都�