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件具有决定意义的事情：第
一，建立党的部门管理机构和组织专职队伍。
年党的八大决
定成立
个部作为党务管理机构。其中
个部会后立即成立：情
报和统计部，组织指导部，档案和分配部，巡视员部，总务部。还有
两个部稍后成立：农村部和妇女工作部。第二，由党的机关行使人
事分配大权。关于这一点，我们后面要做专门的分析。第三，党的
机关在经济上独立于苏维埃国家机关，由中央委员会直接给地方
党委会拨经费。这笔经费由内务人民委员会提供。第四，大量接
受新党员入党。为了适应党接管国家权力的需要，党的队伍在执
政后第一年就扩大了
倍，两年扩大了
倍：年
月有党员
人，到年月八大时，党员人数已增加到
万人。到年月，又猛增到万人。年月十大时党
员总数为万。仅年月的“党员周
”里，就发展了大
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万新党员入党。新入党的党员相当一部分被充实到党和国
家机关。
约
年，在党的机关中工作的党员占到全体党员的
。
通过党对权力的控制和接管，党成了整个国家机器的核心。
国家和政府机关、社会团体等，都以上下级的关系服从党的机关。
列宁明确强调
“：我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的
决定，对于整个共和国都是必须遵守的。”“任何一个国家机关没
有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问
题。
”②
弊端初现
在这种情况下，党政不分、以党代政的现象不可避免地出现
了。对于已经出现的这种以党代政的状况，列宁自己也遇到过不
少。
年
月，列宁写给斯大林一封信，从信的内容上可以看
出当时党政关系混乱的程度：
“斯大林同志
请中央书记处（如果不归它管，而归组织局管，就请组织局）
决定：
立即责成外交人民委员部为国家计划委员会主席格列
勃
马克西米利安诺维奇
克尔日扎诺夫斯基及其妻子季娜伊
达
巴甫洛夫娜
克尔日扎诺夫斯卡娅办理去德国的签证；
）根据格
马
克尔日扎诺夫斯基赴德治疗所需时间给这
两位同志假期。。
《列宁全集》第
卷，人民出版社
月第
年
页。
版，第
《列宁全集》第
卷，人民出版社
月第
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如果遇到阻碍，难以满足我的这一要求，请告诉我是哪些阻
碍。”
显然，连列宁也不清楚哪一个机构负责解决这个问题，为什么
给国家计划委员会假期的问题不通过国家系统来解决。
在批评不负责任、相互推诿的官僚主义现象时，列宁举过一些
典型的例子，说明党政关系存在的问题。例如他批评道，对外贸易
委员部连购买一批国外罐头的事也不敢决定，非要等政治局的决
议，等政治局委员的亲自干预。列宁借此说明“，在我们党同苏维
埃机构之间形成了一种不正常的关系，这一点是我们一致承认的。
我方才举了一个例子，说明有些具体的小事都要弄到政治局去解
决，
，，
。
当然，列宁和布尔什维克党对党政关系的混淆带来的后果是
有认识的。所以，在布尔什维克党掌权的第三年，党的八大就专门
作出决议，试图划分党和国家机关的各自职能。决议认为，无论如
何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来，
否则“会带来极危险的后果”。职能的划分包括两点：其一“，党应
当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定”；
其二“，党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃”。对于如
何正确处理党和国家机关职责的问题，列宁后来也提出了基本原
则“：必须十分明确地划分党（及其中央）的苏维埃政权的职责；提
高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神，党的
任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样
进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”鉴于党政不分
带来越来越多的消极后果，以及处理好党和苏维埃国家机关之间
①《列宁全集》第
卷，人民出版社
年
月第
版，第
页。
②《列宁全集》第
卷，人民出版社
年
月第
版，第
页。
《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第
分册，第
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《列宁全集》第
卷，人民出版社
月第
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关系的极端重要性，后来的党代表大会和中央全会，也都多次强调
党政分开问题。
然而在实践中，党政不分、以党代政的问题不但没有解决，而
且愈演愈烈。这和理论上没有弄清问题的实质有关。实际上，什
么是领导，什么是代替，什么是总的领导，什么是频繁干预，甚至什
么是领导，什么是管理，在布尔什维克党的政治词典中也都不是分
清楚了的。例如，列宁本人在《苏维埃政权的当前任务》一文中就
讲过，党现在的任务是管理俄国。要有成效地进行管理，除了善于
说服人们，除了善于在国内战争中取得胜利以外，还必须善于实际
地进行组织工作。在其他一些地方，列宁也多次讲到党对国家的
“管理”问题。这里屡屡谈及的“管理
”，显然指的是政府治理。这
种“管理”，非但不能和“总的领导
”相提并论，倒是很容易和“琐碎
的干预”混在一起。所以列宁也承认，领导和代替实际上是很难
区分的。因为党的上层领导就是苏维埃机关的上层领导，这是一
回事。列宁甚至说
“：作为执政党，我们不能不把苏维埃的‘上层’
和党的‘上层’融成一体，现在是这样，将来也是这样。
”主观上一
直想把党和国家机关的职能分清楚，实践上又始终没有分清楚，其
原因在于对国家权力本质认识上的偏差。
认识官僚主义
既然国家暂时只能由共产党代表人民来管理，而不是由人民
自己来管理，由此马上出现的问题是：如何防止无产阶级先进分子
本身成为官僚？权力高度集中，党政不分的体制，运作的结果，是
不可避免地产生了官僚主义现象。
年党的十一大承认“，在
党组织的周围就经常出现为党组织服务的庞大的机构，这种机构
①《列宁全集》第
卷，人民出版社
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逐渐扩大，连它本身也蒙上了一层官僚主义的灰尘，而且占用了过
多的人力”。列宁晚年对国家机构的运作非常不满。他看到官
僚主义的危险，抱怨重大的事情依然只有“通过那个人数十分少
的，可以称之为老的党卫军的阶层的权威来决定”
。他质问：随
随便便地纠正数百个优秀专家的工作，用一些庸俗的笑话来回避
问题，以自己有权‘不予批准’自傲难道这不是可耻的行为
吗？
谈到官僚主义及其产生的原因，布尔什维克党毫不迟疑地把
它归结为非无产阶级思想的影响。列宁的思考很有代表性。列宁
一再强调，新的苏维埃官僚主义是建立在旧的、分散的农业基础上
的上层建筑。这种旧的农业的分散性事实上是一种起消极作用的
根源。这种分散性在几年之内把具有几十万大多数是从过去官僚
阶层中留用的旧官员的中央行政机构强加给国家。所以，列宁强
调“：我们必须懂得同官僚主义作斗争是绝对必要的，这种斗争也
像同小资产阶级自发势力作斗争的任务一样复杂。官僚主义在我
们国家制度中已经成为这样一种脓疮，以致我们的党纲也提到了
它，这是因为它和这种小资产阶级自发势力及其散漫性是有联
系。
”列宁实际上不同意说官僚主义是从新政权本身派生出来
的。在他看来，官僚主义来自留用的旧官员。因此，官僚主义首先
表现在国家机关中。至于党内产生的官僚主义，列宁把它归结为
国家机关的影响
“：显然，在苏维埃机关中复活了的官僚主义也不
会不在党的组织中产生有害的影响，因为党的上层领导就是苏维
埃机构的上层领导，这是一回事。
”接受了旧国家机关，也同时接
《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第
分册，第
页。
②［德］沃尔夫冈
莱昂哈德：《是一次新革命的前夕吗？》，商务印书馆
年
版，第
页。
《列宁全集》第
卷，人民出版社
年
月第
版，第页。
《列宁全集》第
卷，人民出版社
月第
年
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受了旧国家机关的官僚主义。列宁认为这是不幸之所在。“我们
接受了旧的国家机关工作人员，这是我们的不幸。
”①
把官僚主义归结为是由旧国家机关工作人员带来的，这在很
大程度上把问题看得过于简单化了。实际上，关于官僚主义的来
源，马克思恩格斯在论述国家问题时已经有所涉及。他们认为：国
家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承
下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即
尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成
长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止。毫无疑问，
官僚主义现象就是国家这个“祸害”的若干“最坏方面”中的一个。
在国家没有消亡之前，为了防止这些“最坏方面”回过头来损害人
民的利益，工人阶级必须对自己所有的代表和官吏加以监督和防
范。根据巴黎公社的经验，马克思、恩格斯设想解决这个问题的基
本途径有两条。一是，一切职位由普选选出的人担任，并且选举者
可以随时撤换被选举者；二是，对所有公职人员，不论职位高低，都
只付给和其他工人同样的工资，以防止人们去追求升官发财。这
样可以防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰。官僚主义
就是社会公仆变为社会主宰的典型表现。
列宁的同代人，其他国家的共产党领袖，也曾对官僚化的危险
提出过警告。他们在批判官僚主义时，都不同程度地涉及到官僚
主义与体制的关系问题。卢森堡在《俄国革命》一书中预言
“：苏
维埃的生活也必然会随着全国政治生活的窒息而日益瘫痪。没有
普选，没有广泛的新闻和集会的自由，没有自由的思想争论，每个
公共机构的生活就会停息，就会变成醉生梦死的生活，官僚政治就
会成为独断专行的因素。公共生活逐渐销声匿迹，几十个出类拔
萃的人物和工人队伍的精华随时被请去开会，为的是给领袖的讲
《列宁全集》第
卷，人民出版社
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话喝彩鼓掌，给提出来的决议举手通过。
”卢森堡预言的现象没有
必然性，但卢森堡的预言后来却被事实所证明。长期从事国际共
产主义运动的库西宁，在认识上也有其独到之处。年库西宁
在《共产国际》杂志上写了一篇专门探讨工人组织中的官僚主义
问题的文章。在文章中他认为：“如果把这种官僚主义看成是在
无产阶级组织中工作的知识分子偷运进来的小资产阶级的东西，
那就过于简单了。。在过去合法的工人运动中，这样的工人是屡
见不鲜的，他们直接来自车床而担任工会工作、当代表或作新闻