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仅隔几步，就是参议院大厅的大门。但在这个不大的会议厅里，却聚集了大部分美国名人。
你在这里见到的每个人，都会使你想起他最近的声望。
他们当中有善于雄辩的大律师、著名的将军、贤明的行政官和出名的国务活动家。这个会议厅里的一切发言，可与欧洲各国国会的最出色辩论媲美。
这两种场面的奇异对照是怎样形成的呢？全国的精华为什么只见于参议院而不见于众议院？为什么后者只会集了一些大老粗，而前者却为天才和名人所垄断？但是，这两个议院都来自人民，均经普选产生，而且至今没有听到在美国有人指责参议院敌视人民的利益。那么，为什么会产生如此惊人的差异呢？我认为，只有一个事实可以说明这个原因，那
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第五章 美国的民主政府７５２
就是：众议院是由人民直接选举，而参议院则经两级选举产生。
D 每个州的全体公民选举本州的立法机构，而联邦宪法又规定各州的立法机构为选举团，由这些选举团选举参议员。
当然，参议员也能代表（尽管是间接地代表）普选的结果，这是因为：选举参议员的各州立法机构，并不是贵族团体或本身拥有选举权的特权团体，它实质上服从各州的全体公民；各州的立法机构一般每二年或一年改选一次，全体公民通过改选立法机构更新其成员，从而能对参议员的选举进行控制。
但是，人民的意志通过这个选举团来表达时可能发生某些变化，使自己带有更加庄重和严肃的形式。因此，选举团选出的参议员也能经常切实地代表治理国家的多数。但是，他们只代表流行于国内的高尚思想和引导国家前进的国家精神，而不代表往往会使国家动乱的局部激情和使国家名誉扫地的邪念。
不难看到，将来总有一天，美国的各共和州因在选举制度中采用两级选举而强大起来。否则，它们便有掉进民主的陷阱而受苦的危险。
对于这一点，我始终确信不疑。我认为两级选举是使各阶层人民都得以享用政治自由的唯一手段。不管是希望把这个手段变成政党的专有武器的人，还是害怕这一手段的人，在我看来都是错误的。
参阅奥格和雷著作第２９６页及以下几页。自１９１２年提出的宪法第七次修D正案通过以后，参议员已改为先由“初选”或各党的“全国代表大会”提名后由人民直接选举。——法文版编者
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８５２第二部分
美国民主对选举法产生的影响
选举稀少会对国家造成重大危险——选举频繁会使全国处于激动不已的状态——美国人从这两种弊端中选择了后者——法律常常改变——汉密尔顿、麦迪逊和杰斐逊对这个问题的看法
在选举的间隔期长时，每次选举都有使国家发生动乱的危险。
这时，所有的政党都将全力以赴，设法抓住这个千载难逢的机会。对于候选人来说，选举的失败几乎是不可救治的创伤，所以他们可能气急败坏，什么都干得出来。但是，如果这种合法的斗争不久就能重新举行一次，则失败的政党便可以忍耐一下了。
当选举接踵而来时，选举的频繁会使社会动荡不安，使政务处于连续不断的常变状态。
因此，一方是使国家有小病缠身的危险，另一方是使国家有生一场大病即爆发革命的可能。第一种制度在损害政府的美好形象，第二种制度在威胁政府的生存。
美国人宁愿忍受第二种弊端，而不愿忍受第一种弊端。
在这里，指导他们行动的，主要是本能，而很少是理性，因为民主将他们对变化的爱好发展成为激情。结果，美国的立法出奇地多变。
大多数美国人认为，他们法律的多变性是一种总的说来
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第五章 美国的民主政府９５２
行之有效的制度的必然结果。但我确信，没有一个美国人会硬说这种多变性没有缺点或认为它不是一大弊端。
汉密尔顿在论证一项可能防止或推迟颁布不良法律的权力后，补充说：“或许有人会说，防止颁行不良法律的权力亦包含防止颁行良好法律的力量。
〔既可用于这个目的，又可用于另一目的〕但这个反对意见，对于能够正确评价法律的不稳定性和多变性的坏处的人来说，并不怎么重要。法律的不。
稳定性已构成我国政府的性质和宗旨方面的最大污点。“。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。
（《联邦党人文集》第７３篇，重点是托克维尔加的。）
麦迪逊说：“立法的方便和漫无节制，似乎是我国政府的最有害的病症。”
（《联邦党人文集》第６２篇）
在美国的民主制度下迄今出现的最伟大民主主义者杰斐逊本人，也指出过这样的危险。
他说：“我国法律的不稳定性确实是一大弊端。
我觉得我们应当除掉它，即应规定在一项法案被提出之后，允许在一年内批准实施。
法案应交付讨论，没有更改意见后再表决。
如果情况要求迅速通过该法案，亦不得根据简单多数决定，而应以两院各自的三分之二多数通过。“
①
美国民主治下的公务人员
美国公务人员的简朴——没有公务人员制服——对
①《１７８７年１２月２０日致麦迪逊的信》，孔塞伊先生法译本。
〔《杰斐逊文集》，华盛顿，１９０５年，第６卷第３９３页〕
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０６２第二部分
所有公务人员均付酬——这样做的政治后果——美国没有终身公职——它的后果
美国的公务人员，同公民大众没有什么区别，既无宫殿和卫士，又不着制服。统治者的这种简朴作风，不仅与美国人的气质有关，而且与美国社会的基本原则有关。
从民主的角度来看，建立政府并不是一件好事，而是一个必然的灾难。这要授予官员们以一定的权力，因为没有这种权力他们还有什么用呢！但是，作为权力外表的制服，决非工作之不可缺少，而且让公众看着也不舒服。
公务人员自己十分清楚，让他们有权向其他人发号施令，是以他们的举止不得高人一等为条件的。
我想象不出哪个国家的官员会象美国公务人员那样作风朴实，平易近人，问话时亲切，答话时和蔼。
我喜欢民主政府的这种自然作风，我在这种重视职责甚于重视职位、重视人品甚于重视权力外表的内务官员身上，看到了我所钦佩的男子汉工作作风。
关于制服可以发生的影响，我觉得我国一百多年以来把它的作用夸大了。我在美国从来没有见到公务人员在执行公务时因穿着不合身分而被轻视或不被尊敬的情形。
另外，我也十分怀疑在公务人员装模作样地穿上制服时就能格外受到人们的尊敬，因为我不相信他们之受人尊敬是来自衣着而不是来自人品。
当我看到我国的一些官老爷粗暴待人或挖苦人，耸一耸肩膀表示反对，或以得意的微笑下达指示时，我真想剥下他
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第五章 美国的民主政府１６２
们的制服，一直剥到露出他们作为一个公民的真正模样，看这能不能使他们想起人类应当受到尊敬。
美国的公务人员均不着制服，但却领取薪俸。
这一点比上述各点更自然是来自民主原则。民主制度亦准许官员摆阔，用丝绸和金银打扮自己，但不得直接破坏民主的原则。这样的特权只是暂时的，而且是属于职位，并不属于个人。但是，如果公务人员不拿薪俸，就会产生一个富有和独立的公务人员阶级，就会形成一个贵族核心。
这时，即使人民还保留有选举权，它的行使也必然受到限制。
如果一个民主共和国把公务人员的薪俸制改为无偿制，我可以十拿九稳地推论，这个国家正在走向君主政体。而在一个君主国开始实行公务人员的无偿制时，这一行动无疑是在走向专制政体或走向共和政体。
因此，在我看来，用薪俸制公务人员代替无偿制公务人员，这本身就是一场真正的革命。
我把美国全无不付薪的职位这件事，看成是民主在该国发生绝对统治作用的最明显标志之一。为公共服务，不管属于什么性质，都领报酬。因此，每个人不仅有权为公共服务，而且服务时有生活保证。
在民主国家，虽然每个公民都能出任公职，但也不是全体公民都有希望出任。这不是因为候选人的资格不够，而是因为候选人的人数和当选条件，在选举时总是有限制的。
在一切方面都实行选举原则的国家，严格说来没有终身公职。人们就任公职，多半出于偶然，任何人也无法永久保住职位。当每年进行一次选举时，情况尤其如此。因此，在
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２６２第二部分
平安无事时期，公职对野心的诱惑力不大。在美国，混迹于政治圈子里的人，都是抱负不大的人。
怀有大才和大志的人，一般都远离政治而去追求财富。由于觉得办不好自家的事业而去负责领导国家事务的，倒是大有人在。
平庸人士之所以有很多人担任了公职，正是由于这些原因和民主的不良选择。
在美国，即使卓绝的人士希望当选，我也不知道人民会不会选举他们，但我肯定他们不会出来竞选。
美国民主治下的行政官②的专权
为什么行政官的专权在专制君主国和民主共和国比在立宪君主国强大——新英格兰行政官的专权
有两种政府对行政官授予很多专权。这两种政府是：只由一个人统治的政府，和民主的政府。
这个同样的结果，来自一些几乎相同的原因。
在专制国家，人们的命运没有保障，官员的命运并不比私人的命运有保障。
君主掌握着他所雇用的人们的生命财产，有时还有他们的荣誉。他认为这些人没有什么可怕的，还让他们有很大的行动自由，因为他确信他们不会滥用这种自由来反对他。
②我这里指的是广义的“行政官”
，凡负责执行政府法令的一切官员，均包括在内。
“多数每年都能从他们以前委托的人们手里收回权力。”
关于每年选举的E问题，可参阅奥格和雷著作第２４９页。——法文版编者
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第五章 美国的民主政府３６２
在专制国家，君主甚爱自己的政权，以致害怕自己规定的制度给政权带来麻烦；他喜欢把他的臣民的轻微越轨行为看成是出于偶然，相信这不是出于存心反抗他的愿望。
在民主国家，多数每年都能从他们以前委托的人们手里收回权力E，所以他们决不害怕那些人滥用职权。
多数每时每刻都能使执政者知道他们对政府的意见，所以他们喜欢让执政者发挥自己的能力，而不愿意用一套死规矩去束缚执政者，因为这样的死规矩既限制执政者又限制他们自己。
但是，只要稍微深入考察，就会发现在民主制度下，行政官的专权还要大于专制国家。
在专制的国家，