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方自治体之警察， 其一则为后备兵及国民兵也。荆公办保甲之意，本欲 以改革兵制，而其下手则先自警察始，请先言警察之 保甲。熙宁三年，始颁保甲法 ，其内容如下：（宋史 原文所载颇繁，今撮而诠释之。）
（一）十家为一保，五十家为一大保，十大保为 一都保。 其同保不及五家者，附于地保。有自外入保者， 则收为同保，俟满十家乃别置焉。
（二）每保置保长一人，每大保置大保长一人， 以主户有干力者充之。每都置都保证一人，副一人， 以众所服者充之。凡任保正副保长，皆以选举。
（三）每户有两丁以上者，选一人为保丁，附保 两丁以上，有余丁而壮勇者亦附之。
（四）凡不在禁内之兵器，许保丁习之。
（五）每一大保，夜轮五人儆盗，凡告捕所获， 以赏从事者。
（六）凡同保中有犯强盗、杀人、放火、强奸、 略人、传习妖教、造畜蛊毒等罪，知而不以告者罚之， 但非法律所听纠者，毋得告发。
（七）有窝藏强盗三人以上经三日以上者，邻保 虽不知情，亦科以失觉之罪。
（八）此法先行诸畿甸，以次推及诸路。
由此观之，则保甲法最初之性质，与今世所谓警 察者正相类，明甚。而其警察权，则委诸地方自治之 团体者也。警察权当集诸中央乎？抑当分诸地方乎？ 当以官吏专任其职乎？抑当以人民兼任其职乎？此两 者各有利害，至今言政者犹未能断定。而在境宇寥廓 之国，中央政府之力，苦难综核以及于微末，则以官 吏谋之，良不如使民自为谋。而荆公之保甲法，则地 方警察之性质也。荆公之行保甲，非徒以为警察而已， 实欲改募兵以为征兵，而借保甲为之造端。当时宋制， 有所谓义勇兵者，数颇不少，然其无用亦与禁兵厢兵 等。公乃欲用其形式，而变其精神，此立保甲之本意 也。草创伊始，廷臣莫或以为然，公与神宗及诸臣反 覆辨诘，乃克实行。
今据《宋史·兵志》录其辨诘之 词如下：
帝谓府兵须与租庸法相须。安石曰：今义勇土军，上番供役，既有廪给，则 无贫富皆可以入卫出戍。虽无租庸调法，亦自可为。 第义勇皆良民，当以礼义奖养，今皆倒置者，以涅其 手背也，教阅而縻费也，使之运粮也，三者皆人所不 乐。若更驱之就敌，尤人所惮也。冯京曰：义勇亦有以挽强得试推恩者。安石曰：挑强而力有不足，则绝于进取，是朝廷 有推恩之滥，初非劝奖，使人趋武用也。今欲措置义勇，皆当反此，使害在于不为义勇，而利在于为义勇， 则俗可变而众技可成。臣愿择乡间豪杰以为将校，稍 加奖拔，则人自悦服。矧今募兵为宿卫，及有积官至 刺史以上者，移此与彼，固无不可，况不至如此费官 禄，已足使人乐为哉！陛下诚能审择近臣，皆有政事 之材，则异时可使分将此等军矣。今募兵出于无赖之人，尚可为军厢主，则近臣以上，岂不及此辈哉！此 乃先王成法，社稷之长计也。帝曰然。帝又言节财用。安石曰：减兵最急。帝曰：比庆历数已甚减矣，因举河北陕西兵数， 虑募兵太少，缓急或阙事。安石曰：精训练募兵，而鼓舞三路之民习兵，则 兵可省。臣屡言河北旧为武人割据，内抗朝廷，外敌四邻，亦有御奚契丹者，兵储不外求而足。今河北户 口蕃息，又举天下财物奉之，常若不足以当一面之敌， 其设施乃不如武人割据时，则三路事有当讲画者，在专用其民而已。帝又言边兵不足以守，徒费衣廪，然固边疆又不 可悉减。安石曰：今更减兵，则诚无以待缓急，不减则费 财困国无已时，臣以为倘不能理兵稍复古制，则中国 无富强之理。帝曰：唐都长安，府兵多在关中，则为强本；今 都关东而府兵盛，则京师反不足待四方。安石曰：府兵在处可为，又可令入卫，则不患本 不强。韩绛吕公弼皆以入卫为难。 文彦博曰：如曹濮人专为盗贼，岂宜使入卫？安石曰：曹濮人岂无应募？皆暴猾无赖之人，尚不足以为虑，义勇皆良民，又以物力户为将校，岂当 复以为可疑也？陈升之欲令义勇以渐戍近州。安石曰：陛下若欲去数百年募兵之敝，则宜果断， 详立法制，令本末备具，不然无补也。帝曰：制而用之在法，当预立条制，以渐推行。彦博等又以为土兵难使千里出戍。安石曰：前代征流求，讨党项，岂非土兵乎？帝曰：募兵专于战守，故可恃。至民兵，则兵农 之业相半，可恃以战守乎？安石曰：唐以前未有黥兵，然亦可以战守。臣以 为募兵与民兵无异，顾所用将帅何如耳。将帅非难求， 但在人主能察识而善驾御之，则人材出而为用，不患 无将帅，有将帅则不患民兵不为用矣。帝曰：经远之策，必当什伍其民，费省而兵众，安石曰：欲公私财用不匮，为宗社久长计，募兵 之法，诚当变革。帝曰：密院以为必有建中之变。安石曰：陛下躬行德义，忧勤政事，上下不蔽， 必无此理。建中所以致变，德宗用卢杞之徒而疏陆贽， 其不亡者幸也。
时有造作谣言，谓朝廷教练保甲，将徙之戍边者。 乡民惊扰，或父子聚首号泣，或自残伤以避团。韩维 等请暂停以安民。安石曰：乃者保甲，人得其愿上番状，然后使之， 宜于人情无所惊疑。且今居藏盗贼及为盗贼之人，固 不便新法。陛下观长社一县，捕获府界剧贼为保甲迫 逐出外者至三十人，此曹既不容京畿，又见捕于辅郡， 其计无聊，专务煽惑。自古作事，未有不以势率众而 能令上下如一者。任其自去来，即孰肯听命？若以法 驱之，又非人所愿为。且为天下者，如止欲任民情所 愿而已，则何必立君而为之张置官吏也？今宜遣官先 谕上旨，然后以法推行之。 帝一日谓安石曰：曾孝宽言民有斩指诉保甲者。安石曰：此事得于蔡骃，赵子几使骃验问，乃民 因木误斩指，参证者数人。大抵保甲法，上自执政大 臣，中则两制，下则盗贼及停藏之人，皆所不欲，然臣召乡人问之，皆以为便。虽有斩指以避丁者，不皆 然也。况保甲非特除盗，固可渐习为兵。既人皆能射， 又为旗鼓变其耳目，且约以免税上番代巡检兵，又自 正长而上，能捕贼者奖之以官，则人竞劝，然后使与 大兵相参，则可以销募兵之骄志，且省财费，此国家 长久之计也。
帝遂变三路义勇如府畿保甲法。冯京曰：义勇已有指挥使，指挥使即其乡里豪杰， 今复作保甲，令何人为大保长？安石曰：古者民居则为乡，伍家为比，比有长。 及用兵即五人为伍，伍有伍司马。二十五家为闾，闾 有闾胥。二十五人为两，两有两司马。两司马即闾胥， 伍司马即比长，第随事异名耳。此三代六乡六军之遗 法，其法见于书，自夏以来至周不改。秦虽决裂阡陌， 然什伍尚如古制，此所以兵众而强也。近代唯府兵为 近之。今舍已然之成宪，而乃守五代乱亡之余法，其 不足以致安强无疑。然人皆恬然，不以因循为可忧者， 所见浅近也。或曰：保甲不可代正军上番。安石曰：俟其习熟，然后上番，然东兵技艺，亦 弗能优于义勇保甲。臣观广勇虎翼兵固然，今为募兵 者，大率皆偷惰顽猾不能自振之人。为农者朴力一心 听令之人，则缓急莫如民兵可用。冯京曰：太祖征伐天下，岂用农兵？安石曰：太祖时接五代困极，豪杰多以从军为利。 今百姓安业乐生，而军中不复有如向时拔起为公侯者， 即豪杰不复在军，而应募者皆偷惰不能自振之人耳。文彦博曰：以道佐人主者，不以兵强天下。安石曰：以兵强天下者非道也，然有道者，固能 柔能刚，能弱能强。方其能刚强，必不至柔弱。张皇 六师，固先王之所尚也，但不当专务兵强耳。帝曰：保甲义勇刍粮之费，当预为之计。安石曰：当减募兵之费以供之，所供保甲之费， 才养兵十之一二。帝曰：畿内募兵之数，已减于旧，强本之势，未 可悉减。安石曰：既有保甲代其役，即不须募兵。今京师 募兵，逃死停放，一季乃数千，但勿招填，即为可减。 然今厢军既少，禁兵亦不多，臣愿早训练民兵，民兵 成则募兵当减矣。且今保甲阅艺八等，劝奖至优，人 竞私习，不必上番然后就学。臣愚愿期以数年，其艺 非特胜义勇，必当胜正兵。正兵技艺，取应官法而已， 非若保甲人人有劝心也。
以上皆初设保甲时荆公廷辩之言。所以不惮冗沓 而详录之者（ 所录尚有删节。）一以此法为荆公精神 所寄，宜有以传之；一以宋史所载荆公政绩，恒务为 简略，无以考见其立法之精意，惟兵志于此事，言之 稍详，更不可以不表而出之也。呜呼！吾读此而叹荆公识见之远，忧国之诚，任事之勇，诚旷古而无其匹 矣！夫服兵役者，国民对于国家至大之义务，无所逃 于天地之间者也。故士农工商，举宜为兵，而万不容 于士农工商以外，别有所谓兵之一阶级者存。使于士 农工商以外别有所谓兵之一阶级者存，则此阶级必为 藏垢纳污之所，而其兵未有能用者也。宋以募兵之故， 而致兵别为一阶级，彼其积敝，当日诸贤言之既详。 然岂必远征诸宋，即以近今之旗兵绿营防勇，其腐败 之迹，固已与我辈以共见矣。荆公欲请其病源，乃发 明专用乡民农民之义，此曾胡江罗之治湘军所以能有 功也。其言曰：农民朴力一心听令，缓急惟民兵足恃。 试番曾文正函牍中，其类此之言，不可悉数，盖非实 心治事而有经验者，未易能见及此也。而其所以用之 之法，则首在奖养之以礼义，而鼓舞之以名誉。夫曾 罗诸贤之所以克建大业者，恃此而已。夫日本人所日 日自夸炫以为大和魂，遂以屡奏奇捷使天下万国瞠目 而相视者，恃此而已。而中国自秦汉以后二千年间所 称贤士大夫，其能知之者有几人耶？其能知之而复能 行之者更有几人耶？荆公当时所行诸新法中，惟保甲 法所注心力尤多，而其受谤贾怨也亦最重。盖其他诸法，大率专以便民，故非之者惟朝廷意气之徒，民莫 或和也。独至保甲法以其与减兵交相为用也，故募兵从而怨之者一矣。以其职司警察以维治安也，则为盗 者与藏盗者从而怨之者二矣。然此犹未足以为病也， 乃其为法也，举天下成年之壮夫，无贫无富，无贵无 贱，而悉劳之以武事，范之以纪律，则夫不愿从事而 从而怨之者三矣。夫常人之情，好佚而恶劳，好放纵 而恶束缚。况以中国数千年来久惯放任之人民，重以 有宋中叶，纪纲荡然，上下习于偷惰，以为成性，乃 一旦欲取而衔勒之，劳其筋骨而张其负担，民之以为 厉己，固其所耳。故夫当时廷臣耳目所接，谓有斩指 以避丁，聚首以号泣者，此实情理所宜有，未必纯为 虚构诬罔之词也。虽然，此足以为保甲病乎？予产有 孰杀之歌，孔子有悲丧之谤，凡一政党改革之始，则必有多数人大感其苦痛者矣。缘是而遂废法不行，则 天下宁复有能革之弊耶？公之言曰：自古作事，未有 不以势率众而能令上下如一者。又曰：如止欲任民情 所愿而已，则何必立君？此岂漫为法家专制之言哉？ 盖政治之大原理，实如是也。夫所恶乎专制者，恶其 病民病国而自以为利耳，若夫事之关于国利民福，而 总揽主权者强制以执行之，则何恶之有？夫强