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有人提出提高房租，烟台、蚌埠已经开始搞，但阻力重重，进展缓慢。根据烟台的方案，考虑到职工的承受能力，房租提高后，由企业按照职工工资的29％给职工发放住房券，这部分房租上涨的压力，实际由企业承担，成为正在获得自主权的企业的一个大包袱。这个包袱，在1988年的通货膨胀压力下，而越发显得沉重。
又有人提出将公房低价卖给住房者，政府可以甩掉房屋维修保养的包袱。但这也行不通，不管怎么低价，老百姓还是承受不起。核心问题就是老百姓没有支付能力。
最终，在企业的反对和老百姓的怨声载道中，这些在各地进行的试点被叫停或不了了之，全国时快时慢的“房改”一度陷入困境。
“出现这些问题的原因，在于这个时候的改革，并没有进行制度设计和全盘的考虑。在政府财力不足，企业面临转制的情况下，‘甩包袱’是政府政策选择的初衷，企业改革、金融改革都滞后于住房改革，不能提供很好的支持。各地都没有什么有效的办法。”时任建设部房地产业司司长的张元端分析说。
主政上海，最令朱镕基头疼的也是上海居民的住房问题。当时上海市居民住房的紧张程度已经引发了空前的社会矛盾，“螺蛳壳里做道场”这句非常形象的比喻至今还时常在市民口中听到，一家几代挤在几平方米的屋子里的比比皆是。
住房难，是上海市民的头号难题。据1991年的统计数据显示，上海人均居住面积不足四平方米的家庭有32。7万户，无房可住的约两万户。而另一方面，当时市政府住房建设的资金实际上是极度短缺。相关资料表明，上海市政府1990年全年在包括住房在内的各类房屋建设上的投入大约30多亿元人民币，折合建房面积约300多万平方米，而其中真正投入在住房建设上的资金非常之少。
1990年3月，时任上海市建委副主任的叶伯初被朱镕基调去搞住房改革。他当初碰到的第一个问题是路子怎么走？此前房改始终没有一个明朗的思路。
1985年研究生毕业分配到上海计委研究所后，戴晓波的第一个课题，就是研究住房制度改革。五年后，他是《上海住房改革方案》的方案组组长、执笔者。
在这个圈子里兜兜转转了几年后，戴晓波意识到，必须寻找到第三条道路。
1990年的上海，春寒料峭，刚刚过了春节，时任上海市市长的朱镕基就带着几个人到了新加坡等地，他此行的目的，是为上海的住房改革寻到一条破题之道。此前，他刚刚接受了人大代表的质询：“为什么你当了市长，上海的住宅竣工面积少了100万平方米？”
“朱镕基回来后说，上海的住房制度改革，他一直放在心上，核心问题就是资金问题。新加坡的公积金制度，可以借鉴。他要求有关部门参照新加坡的经验尽快研究设计住房公积金制度。”戴晓波说。
朱镕基最终肯定了“公积金制度”的方案，在建立公积金制度的同时，提高房租（政府发补贴），低价将公房卖给住房者。除此之外，他提议成立了住房委员会，负责管理、推动住房改革工作。而且，住房委员会不完全由政府官员组成，还必须吸收民间人士参与。理由是，房改涉及千家万户民众切身利益，应该有民间代表参与，这样才能兼顾各方利益，也容易听到民间的意见。
在叶伯初的印象中，朱镕基对此项工作大刀阔斧，却又细致入微，有时候休息时想到一些建议，立即打电话让他考虑。比如上海住房改革的思路包括： 推行公积金；提租发补贴；买房给优惠；分房买债券；建立房委会。其中，“分房买债券”这句话就是朱镕基忽然想到，马上打电话给叶伯初说的。
交通、住房、“菜篮子”三件事构成了朱镕基担任上海市市长期间为民做实事的“老三件”。直到1991年，朱镕基在《政府工作报告》中依然坚持强调要用三年时间继续办好交通、住房、菜篮子三件大事。有人统计过，朱镕基在任期间，每年在报纸上公布和解决的实事累计超过40件，每年的人大会上，当他告诉人大代表，去年的实事工程已经得到了落实时，都会迎来代表们的一片掌声。
“他的最大特色就是心中永远装着老百姓，说的也是为老百姓着想的话，从不打草稿。”叶伯初说，“第二个特点就是雷厉风行，发现有什么问题一定要努力解决，绝不放弃，而且一定要抓出效果。”
上海率先出台了全方位、多方面、综合配套的房改方案，建立了住房公积金制度，开辟了职工住房福利一种新的实现方式，也为筹集住房建设资金提供了一条切实可行的渠道。
1991年5月，作为五个重要内容之一，公积金制度被写入上海的住房改革方案。根据这个方案，上海市要为职工建立“住房基金”，钱由职工和企业共同负担，数额为职工工资总额的5％，这些钱，由公积金中心统一管理，用于向企业建房和个人购房发放贷款。
当时，上海市政府把全市房改配套金融业务的承办权交给建行上海市分行；建行上海市分行再将这项创新业务方案呈报建行总行。由此，中国的房地产金融市场和住房金融市场正式拉开序幕。房地产信贷部主任顾浩钟说，全市公积金账户设立工作启动仅仅两个月，建行就为全市40多万个职工开设了账户。
上海在建立住房公积金制度的第二年就实行了职工住房公积金购房贷款办法。凡正常履行住房公积金缴存义务的职工，在购买自住房时，都可以申请住房公积金贷款。在住房公积金制度出台后的七个月时间里，迅速归集起4。25亿元建房资金，次年归集了7亿元。这也为1994年国务院决定在全国范围内全面推行住房公积金制度埋下伏笔。
上海华光仪器仪表厂职工杨希鸿一家最早住在余杭路上，居住面积大概13平方米，按她的住房条件在厂里并不算困难户。但看到自己19岁的女儿每天在13平方米房子的阁楼爬上爬下，杨希鸿心里很不是滋味，于是，改善住房条件的欲望就愈发强烈起来。
夫妇俩看到《上海市住房制度改革实施方案》后，便去当时位于吴江路上的建行上海分行房地产信贷部咨询；也因此，她在当时的中国人民建设银行虹口支行备了案。
心里有了数，杨希鸿夫妇于1991年10月19日去上海联城实业有限公司，购置了一套位于虹口区东体育会路的建筑面积53。36平方米的两居室，并预付了4。51万元的房款。次年，杨希鸿幸运地成为上海首批住房抵押贷款获得者，尚缺的四万多元房款至此由建行一次性付给联城房产公司。
1992年5月8日，杨希鸿出现在中央电视台的新闻联播里。穿着灰色毛衣，烫着卷发的杨希鸿，在一份油印的、略显粗糙的借款合同上，签下了自己的名字。她多年的住房梦，终于在那一刻圆满了。与共和国同岁的杨希鸿，也在无意间成为上海乃至全中国个人公积金贷款的第一人。
杨希鸿至今仍保存着这份编号为001号的借款合同书。合同书上写明，杨希鸿向住房公积金中心贷了八万元分期偿还的贷款。这八万元，帮助杨希鸿购置了属于自己的住房。
很多朋友来向杨希鸿祝贺：“恭喜你啊，有了自己的不动产了。”杨希鸿说，这些祝贺，“比我自己理解的还要深”。
杨希鸿一家人在东体育会路的这套两居室里住了九年，直至2001年5月再次向建行申请个人住房商业性贷款购买了新华路上一套135平方米的公寓。
据统计，上海1991年动用公积金贷款购房的只有1571户，然后逐年提高，1996年达到2。2万户，2003年达到12万户，可以见到，1991年到2003年动用公积金贷款购房的户数居然高了80倍之多。这说明居民购房意识的增强，上海人均居住面积从1990年6。6平方米，提高到2003年的15平方米左右（新增住宅绝大多数都是通过福利分房和货币分房取得）。
2001年4月25日，新华社记者黄庭钧、姜微采写的新闻《上海人为什么买得起房？》，文中报道了上海实行公积金制度之后对于市民购房的帮助： 自1991年5月上海率先推行公积金制度以来，这项造福于民的制度已覆盖除农村户口、城镇个体工商户外的所有上海在职职工。目前，全市共归集住房公积金近400亿元，约占全国公积金总量的1/6；10年来，上海住房公积金个人购房贷款累计发放近280亿元，约占全国总量的40％。家住浦东的杨建弟说，原以为买房高不可攀，也不习惯借钱背债，现在有公积金垫底，心里踏实了许多。这位当年在浦西只有“一张床”、饱受住房之苦的“老上海”，1999年通过公积金个人购房贷款，在浦东买下了一套110平方米的宽敞新房。他又把市中心的老房子出租，租金用来偿还贷款，一家五口过得轻轻松松。
目前，上海市已有36万多户中低收入家庭，借助住房公积金贷款，圆了新房梦。见证上海公积金制度发展的原建行上海分行副行长吴盛裕估计，至少有150万上海市民从中受益。现在，上海公积金个人购房贷款占公积金贷款总量之比，由初期的不足5％达到去年底的98％。
公积金这根“金箍棒”，也撬动了上海住房金融市场的勃兴。各家商业银行利用市民公积金贷款的“搭车效应”，相继推出多种形式的便捷高效的个人购房商业贷款，上海市民的住房消费信心和消费能力空前高涨。仅2000年上海市内销商品大姓房1300多万平方米，其中约94％的15万套住房是市民个人购买的。这里面，还不包括当年近十万套的存量房交易。来自上海市公积金管理中心的最新数据显示，公积金存缴如今已融入千家万户上海市民的日常生活。
当初，可办理住房公积金贷款的银行从最初的建行一家，发展至今，已形成16家商业银行共同参与的住房金融服务市场。
1994年11月23日，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合下发《建立住房公积金制度的暂行规定》，标志着我国住房公积金制度的全面建立。
在全国的房改陷入困境时，上海开创的这条新路，为全国城镇居民的居者有其屋的理想的实现，做出了积极的贡献。由成思危牵头的全国住房改革研究小组的调查数字，证明了公积金对提高公民购房能力起到了积极的作用。在被调查者中，1980—1990年间，购买公房的居民不到一成；1994—1997年推广公积金的阶段，有一半以上的人购置了公房。
这项发轫于上海并在全国普遍推行的住房公积金制度，是我国城镇住房制度改革的一项基本内容，是实现职工住房社会化、商品化的一种重要方式。实行住房公积金制度，是深得民心的重大改革，是在社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的正确途径。近20年来，住房公积金制度在解决中低收入居民家庭住房问题、改善居民消费结构、促进居民住房消费等方面起到了十分重要的作用。
住房公积金带动了居民住房消费，促进了住房金融的发展。据统计，截至2001年底，全国公积金归集总额为3326亿元，累计向210万户家庭发放住房公积金个人贷款970亿元。随着住房消费的启动，个人住房贷款迅速增长。截至2001年底，全国商业性和公积金个人住房贷款余额合计已达6398亿元，是1997年