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1909年9月18日，外蒙古宣布独立，10月1日发表独立宣言，成立以活佛哲布尊丹为皇帝的大蒙古国。一手策划外蒙独立的沙俄帝国立即予以承认。
无论是外蒙王公还是俄国，都认为此时搞独立是最佳时机。
清制，一般称瀚海以南或称大漠以南为内蒙古，即内扎萨克蒙古。就地域而言，东至吉林、黑龙江省界，西邻阿拉善厄鲁特蒙古，南接陕西、山西和察哈尔八旗，北靠喀尔喀蒙古，东西长万里，地域十分辽阔。内蒙古有部落二十四部，组成六盟。分别为哲里木盟。卓索图盟，昭乌达盟，锡林郭勒盟，乌兰察布盟和伊克昭盟。各盟在清朝皆由各地都统、将军监督统辖。
而外扎萨克蒙古是与内蒙相对而言的。清制，一般称瀚海以北或称大漠以北为外蒙古，外蒙古又称喀尔喀蒙古，初分三部，即车臣汗部，土谢图汗部和扎萨克图汗部。雍正年间增设赛因诺颜部。此外，又有准噶尔、和硕特、杜尔伯特和土尔扈特、辉特、阿拉善、厄鲁特、额尔吉纳、青海蒙古之分。
蒙古地区大大小小的封建主按清朝的封建等级和爵位。分为亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公和辅国公。还有一至四等台吉或塔布囊。这些封建贵族爵高位尊，有的任盟长，副盟长，有的任旗扎萨克。即一旗之长。这部分人可称为管旗王公。扎萨克之职。自亲王到台吉都可任职，而且是世袭的。不任公职的，称为未管旗王公。虽然也是贵族。但待遇与管旗王公有所区别。
此外，藏传佛教格鲁派（即黄教）的僧侣集团上层也是蒙古地区重要的统治力量。外蒙古以哲布尊丹巴呼图克图为代表，内蒙古以章嘉呼图克图为宗教首领。达赖和班禅则是黄教的最高领袖。各活佛、寺院名下都有大量的土地草场，由于蒙古地区几近一半的男性人口都出家为僧，王公贵族又无人不崇信黄教，故宗教上层的影响力十分强大，清朝皇帝通常采取册封、赏赐、给予免税免役等特权来控制他们，从宗教方面强化对蒙古的统治。
外蒙古的西北方还有一块特殊的领土，即唐努乌梁海。俄国名字为唐努乌瓦，位于外蒙古的西北，北至萨彦岭，南到唐努山，是一个群山环抱的盆地，面积17万平方公里，1912年时人口约5万。
唐努乌梁海在唐代为都播地，归安北都护府管辖，已被正式纳入中华版图，后又归属回鹘汗国管辖。北宋时属另一边疆民族政权接嘎斯管辖，南宋属西辽，称谦谦州，元朝属岭北行省。称益兰州，明代属蒙古瓦剌部，明末清初，唐努乌梁海地区属于喀尔喀蒙古扎萨克图汗部和托辉特首领管辖，并是其常驻之地。1655年，清朝册封喀尔喀蒙古扎萨克图汗部和托辉特首领俄木布尔德尼为扎萨克（领主），唐努乌梁海地区自然纳入了清朝的版图。根据1727年《布里斯奇条约》规定，中俄在此以西萨彦岭为界。清政府在此地设置5旗46佐领，归乌里雅苏台将军管辖。
沙皇俄国从17世纪即图谋吞并唐努乌梁海地区，但直到19世纪中叶，由于清朝看上去还是很强大，沙俄未能得逞。
鸦片战争后，清帝国华丽臃肿的遮羞布被毫不留情地揭开，俄国熊一向难以满足的情欲终于找到了发泄的对象，1860年，由于中国在第二次鸦片战争的失败，沙俄以调停为名，强迫清朝签订《中俄北京条约》，确认了其对黑龙江以北和乌苏里江以东超过100万平方公里的领土吞并，在《中俄北京条约》第二款，沙俄还别有用心地提出要堪分中俄西北边界。
1864年10月7日，沙俄强迫中国签订《中俄堪分西北界约记》，通过欺骗，恫吓，武力占领等手段，侵占中国西北新疆和外蒙古地区44万平方公里的领土。
1909年国内反清战争爆发，长期受到沙俄威逼利诱的外蒙古王公乘机宣布独立，自立大蒙古国，本来叛乱集团准备占领包括唐努乌梁海地区整个外蒙古地区，但沙俄却将唐努乌梁海排除在“大蒙古国”之外，声称沙俄在唐努乌梁海地区有特殊利益，必须对该地区直接控制，随后派出警察进行管理。
“相当一段时间内，我们面临的外地是沙俄和日本。你们要牢记这一点。跟沙俄与日本发生直接冲突的地区在北方，也就是我计划设立的北方军区的辖区：奉天、吉林、黑龙江及内外蒙古。现在看来我们必须对外蒙事件做出反应了……”龙谦站起身走到地图前，“派遣一支精锐的骑兵部队，携带足够的粮草，奔袭外蒙，用雷霆手段，一举打掉分裂分子，将外蒙，乃至唐努无梁海给我夺回来！”
“是，这件任务交给我吧，”鲁山两眼放光，“我就知道司令会这样干的！”
“嗯，北方军骑兵多，而且部队适应寒区作战，至于谁来挂帅，我再想一想。凤春有什么话说？”龙谦看商凤春欲言又止。
“外蒙没几个兵！”商凤春站起来，“我是担心沙俄的反应，说实话，见识了日俄战争的规模，我真觉得我们没有力量跟沙俄全面开战。”
“嗯，”龙谦扬手制止了鲁山的发言，他知道鲁山要说什么，“凤春冷静判断实力对比是对的，鲁山主张出兵平叛也是对的。这样吧，凤春你是北方军副参谋长，相比对于沙俄内部以及其外部环境有所研究，你来牵头，找一批人做一个对沙俄专门的分析，看看它有没有可能因外蒙事件对我们全面开战？时间嘛，十天！十天后我听你的汇报。唐绍仪不是在北京吗？你可以征求他的看法，就说是我交代的。出兵外蒙的兵力，路线以及后勤供给，鲁山来负责。到时候我们专题研究决定。但是，我们既然坐到了今天的位子，就要对历史负起责任来！就要维护国家的领土完整！哪怕是跟沙俄全面开战，也要将外蒙收回来！这件事现在不办，将来难度更大！其实，世界上大多数事情都是这样，苗头发生的时候容易处理，等幼苗长成了大树，麻烦就多了。今天就到这里吧，我还要见一下时俊。对了，交给你们几位一个任务，组织人员将北方军这几年的发展史写出来，这是我们蒙山军军史的一部分，很重要的一部分。对于这几年发生的重要战斗战役也要写出来。我准备在适当的时候开一个研讨会，三个方面军都要讲一讲各自的得失，特别是教训，将是我们的宝贵财富。下午要开一个大范围的会，研究全军的整编问题，你们都参加。”龙谦结束了小范围会议。
第十六节整编
当务之急还是军务，不是东南及西南战局，而是部队的整编。涉及到直隶境内近三万北洋军的存在，龙谦必须先处理此事。
10月7日下午，龙谦在自己所住的海晏堂底楼召集会议，研究军事整编问题。参加会议的为龙谦在北京的核心班底，武将系统有鲁山、宁时俊、石大寿、邓清华、范德平、郑双庆、商凤春、熊勋、程二虎、蒋存先，文官系统的陈超、方声远、洪粤诚，另有情报系统的江云，军法系统的曹敏忠及许公持，加上龙谦和欧阳中，共计十八人。
“时间很紧迫，大事很多，但要逐件办理。”龙谦主持会议，“最要紧的是北洋军的整编问题，我来了北京，再不办此事有可能引起北洋诸将的疑心，所以要先研究此事。但不能单独办，要综合考虑，将第一期整编问题一并考虑解决。今天我先说在武昌时与司徒总长商议的方案，大家琢磨一下有没有不妥之处。”
龙谦喝了口水，从衣兜里摸出上午写的一张条子，“部队的整编涉及到政治、军事体制问题，不单纯是增加几个师番号。考虑到国内的现状，不可能一下子建立完备的政府机构，采用目前的军事管制方式是适宜的，也是有效的。因此，决定在完善国防军总部机构后，着手成立几个大军区，代行对地方的管理。在大军区之下，逐步设立省级军区，并编入相应的野战部队。”
龙谦让大家消化一下自己所讲的内容。“可能大家对军区设立有所不解，不要紧，马上你们就明白了。先说总部。我计划将总部设在北京，因为我预定将首都设在北京了，这个大家先不要外传。国防军总部最终分为两个系统，即军政系统和军令系统，前者的机关为国防部，后者的机关为总参谋部、总联勤部以及两总部之下的二级部。目前情况下，即政府机构未成立之前，国防部的职责由总政治部代行。也就是暂时以三总部形式管理全军。总政治部主任。拟由曹敏忠任主任。总政的职责主要是人事、薪饷、监察、宣传及奖惩，待国防部成立，还要研究国家的战略问题。总参是军队的指挥机构，也是军队的大脑。是军令系统的核心。总参谋长当然是司徒均了。拟以商凤春、张玉林为副总长。协助司徒均抓好总参的工作。总参要成立和完善作战、情报、动员、通讯等部门，还要设立兵种部，成立炮兵、工程兵、通信兵等二级司令部。以加强特种兵建设。还要设立航空局，大力研究发展航空事业。总参还要管军事院校，现在我们手里有三所，山东是军官学校，广州其实是一所士官学校，北洋手里有一所保定军校，一共三所。将来要调整、充实、扩建，建军先建校，这是规律，更是经验。各个专业军种都要成立自己的军校以培养人才。联勤总部还是老宋，职责就是后勤的一大摊子，不止是被服、粮草，还有医疗系统的完善，还包括武器的采购，以及我们头上股份的管理。军事情报局负责全军的情报工作，江云还是局长，该局暂由我直接管辖，将来归总参领导。军情局脱胎于情报科，目前的业务比较杂，除了军事情报外，其余方面的情报也搞，这不行。将来还要成立新的情报机构，分离军情业务，实现军事情报的专业化。
“总部的设置大的方面就是这样，今后蒙山军化身为国防军，承担着保卫祖国的神圣职责，军队建设是一个长久性的课题。我们慢慢来，但大家要适应军队转型为国防军后带来的变化，要向正规化、专业化迈一大步。我们与北洋的战争，证明我们蒙山军建军之路是正确的，我们在装备、训练、情报等方面全面超越了北洋，但是跟列强军队相比，我们的差距很大，要认清差距，迎头赶上。千万不可沾沾自喜，夜郎自大。
“下面我讲一下军区设立的初步方案。北方军区：负责东三省及山西、内外蒙地区，拟由鲁山为司令官，辖四个师，司令部设在长春，将来要将吉林省的省府迁至长春去，因为长春的地理位置优于吉林。西北军区：负责陕西、甘肃以及新疆的防务，辖两个师，拟由封国柱为司令官，司令部设兰州。西南军区：负责四川、贵州、云南及西藏四省的防务，辖两个师，拟由蓝心治为司令官，司令部设成都；东南军区：负责福建、浙江、江苏、江西四省防务，辖两个师，拟由王明远为司令官，司令部设江宁；南方军区：负责两广、两湖防务，辖两个师，拟由胡宗玉为司令官；中央军区是策应四方的预备军区，辖区有山东、河南、安徽三省，辖两个师，拟由叶延冰为司令官，司令部设济南。首都设卫戍区，负责北京、天津以及直隶的防务，辖两个师，其中一个师负责天津至山海关的防务，拟由石大寿为司令官。这样，全军要编十六个师。我们目前的情况是，南方军三个师，�