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等，皆为图治之势也。人云，不行封建，无以防田常六卿之乱。朕云，我不行封
建，何来田常六卿？故郡县制者，天下图治时势也。
其二，民势也。封建之众，其国必小。国小而欲争强，必重黔首赋税。其时
国府法令难行，必致生民涂炭。黔首起而群盗生，其国必起动荡，终将酿成天下
乱源。郡县一治，则国必大。国大则缓急可济，赋税徭役可因时因地而行，民得
安也。故，行封建以治则民乱，行郡县以治则民安。何去何从，至明焉！
其三，国势也。三代中国皆行封建，天下分治久矣！诸侯多不以天下为念，
唯以私治为念，图谋与国府疏离。如此者三代，中国诸侯法令异制，以致田畴异
亩、文字异形、言语异声、钱币异质、车行异轨、度量衡异法，华夏业已裂土裂
民矣！唯其诸事皆异，天下共苦，战斗不休。今天下初定，再行封建，又复立国
，何异于再树兵也！若逆势行之，则华夏必裂土万千，国力弥散，终将为夷狄匈
奴所吞灭也！楚领南海而行封建，致今日南海百粤几不知华夏为何物也。故，上
将军王翦有言：“若行封建诸侯，则中国无南海也。”诚哉斯言！若不能凝聚华
夏诸族，使我中国文明立足万世，秦一天下何由哉！
为此三势，朕今决断议政之争：自今废除封建，分天下为三十六郡；律法一
体，官制一体；治权集于国府，决于皇帝，上下统一政令，举国如臂使指。如此
治权不出多门，私欲不至成灾，天下至大之德也！始皇帝元年夏。
府丞禀报说，皇帝诏书已经颁行天下，咸阳四门也都依着传统张挂了。咸阳
城万人空巷，都挤到城门看皇帝诏书去了。李斯油然生出感奋之心，当即下令备
车赶赴咸阳南门。郡县制倾注着李斯心血，而今一朝成形，李斯实在是感慨万端
了。
及至将到南门，人海汪洋攒动，轺车根本无法行走。李斯只好下车，走进了
一家老秦人的酒肆，想听听人们如何说法。不想酒肆空空荡荡，只有两个侍者在
忙着向前柜搬运酒坛。李斯笑道：“如此冷清，还是酒肆么？”一个侍者头也没
抬高声道：“先生知道甚，你且等着，不消半个时辰，我家的酒便不够卖了。”
正在此时，一个老人风风火火大步走进，连连嚷道：“快快快，快拿布笔，写下
来！”一个侍者问：“店东写甚？”老人兴冲冲道：“写下三十六郡，挂在墙上！一会人多了，都要争着说，难免有人记不住！快去拿！”一个侍者快步拿来了
笔墨与一方白布，老人提起大笔正要写，又道：“不行不行，我记得不全，快去
请个先生来！”旁边李斯笑道：“我给你写，挣碗酒喝如何？”老人大喜过望道
：“啊呀呀，莫说一碗酒，一坛酒送先生！老夫说，先生写！请！”李斯一笑，
大步走到案前，提起笔便一个个写了下去。老人高声念得两个，自家便忘记了。
李斯完全不待他说，笔下流淌出一排排大字。老人不禁跟着高声念诵起来。那三
十六郡①却是——
内史郡陇西郡北地郡汉中郡巴郡蜀郡
上郡云中郡九原郡河东郡三川郡南阳郡
颍川郡南郡太原郡上党郡巨鹿郡邯郸郡
雁门郡代郡上谷郡渔阳郡辽西郡辽东郡
右北平郡砀郡泗水郡薛郡琅邪郡齐郡
九江郡会稽郡长沙郡南海郡桂林郡象郡
“彩——”
李斯写字期间，人群已经渐渐聚拢在店堂围观，见李斯落笔，人群爆发出一
阵哄然喝彩声。李斯搁下大笔，向众人一拱手高声道：“目下三十六郡为初分，
天下大安之际，或将增设新郡，父老们拭目以待！”话音落点，一阵万岁声大作
，李斯便被种种询问淹没了。
正在李斯欲在酒肆痛饮之时，府丞匆匆赶来说，皇帝紧急召见。
※※※※※※
①秦初设三十六郡之名，有《汉书》之班固说，有《史记·集解》之裴骃说。另有《晋书》四十郡、《旧唐书》四十九郡、王国维四十八郡说。后三说所列
新郡，当为秦后期增设郡。
六、李斯受命筹划 帝国创制集权架构
王绾的辞官书送进王城时，嬴政堪堪用罢午膳。
大半年来，嬴政每用罢午膳便觉神思困倦，时有不知不觉歪倒案边睡去。无
奈之下，嬴政索性下令赵高在书房公案旁设置了一张便榻，再张一道帷帐，每日
午膳后卧榻小憩一阵。不想如此一来大见效用，片刻迷糊醒来，竟是分外的神清
气爽。于是，日每午间小睡，也就成了嬴政不成文的规矩。今日正要撩开帷帐，
却逢蒙毅匆匆送来了王绾的辞官书。嬴政站在帷帐外浏览一遍，朦胧之意竟没了
踪迹。心事一生，顿觉闷热难当，嬴政独自出了东偏殿，漫步到殿后的林荫大道
去了。
王绾的辞官书不长，理由也只有几句：年高力衰，领事无力，见识迟暮，无
以与皇帝同步。就事论事，王绾所言都是实情。论年岁，王绾已经年近七旬，经
年在丞相府没日没夜连轴转，精神体魄已大不如前了。论政见，王绾力主封建制
，且公然以《吕氏春秋》为根基，也确实与嬴政的决事轴心难以同心协力。唯其
如此，王绾确实该让出领政丞相的位置了。还在灭齐之前，嬴政已经思谋好了王
绾的归宿：晋爵一级，加食邑千户，以彻侯之身兼领博士学宫，整饬天下典籍以
为治国鉴戒。甚或，嬴政一直在思谋，想给王绾在未来的新官制中谋一个类似太
师一般的尊荣职位。也就是说，一定要让王绾以功臣元老之身平安离开权力轴心。之所以如此，并非嬴政偏袒，而恰恰在于王绾与嬴政有人所共知的根基疏离—
—王绾是吕不韦的门人，也是吕学的忠实信奉者；而嬴政，却是法家商鞅的忠实
信奉者，是吕不韦真正的政敌。二十多年来，有信念的王绾能放弃治道歧见，忠
实地以嬴政轴心的法家决策领政治事，诚不易也。臣职若此，身为君主的嬴政能
以治道之争而另眼看待王绾么？更有一层，嬴政对当年逼文信侯吕不韦自裁，始
终有一种负疚之心，而今对吕不韦的这位最大的门人，他实在不想做出任何冷面
绝情之举。在此之前，若王绾上书辞官，嬴政一定是要教王绾尽享尊荣而淡出的。然则，如今有了这一场公然爆发的诸侯制郡县制之争，且天下皆知，王绾恰恰
要在此时辞官，嬴政便颇见难堪了。所谓难堪，是嬴政无论如何处置，都会不上
不下不妥帖。王绾终将被天下看作因政见不合而遭贬黜，嬴政也终将被天下看作
对吕学一门余恨难消而最终报复。从权谋看去，嬴政若要摆脱这种难堪境地，最
好的办法便是拖，一直拖到有一个合适的时机。然则，天下初定，大政如山，若
不尽快解决此事，实际便等于将真正的施政丞相府的职能效用大大地打了折扣。
而如果没有一个强势的丞相府，则嬴政这个皇帝势必处于手忙脚乱之境地，诸多
需要他总体筹划的大事便无法推进。如此两难，取舍何在……
“君上，丞相府呈来《郡守县令拟任书》。”
蒙毅的匆匆禀报，使嬴政的思绪蓦然折回，转身之际问了一句：“国正监附
议没有？”蒙毅道：“丞相府上书刚到，国正监便跟了来，言丞相府拟定派任官
员中有二十余人是博士，不宜派任郡守县令。”
“二十余博士？”
“正是。臣已数过，二十三人。”
“你意如何？”
“臣亦赞同国正监之说，郡守重臣，博士不宜派任。”
“丞相可有亲笔附言？”
“有。两句话：郡县未必尽法家之士，博士未必尽王道之人。”
“派任博士中，你能记得几个？”
“周青臣、叔孙通、淳于越、鲍白令之、侯生、卢生……”
“周青臣？博士仆射也做郡守？”
“正是。臣没有记错。”
“老丞相也！”嬴政一声叹息，断然一挥手，“即宣李斯进宫。”
蒙毅匆匆去了。嬴政回到书房，立即吩咐专掌图籍的书房内侍张挂起了李斯
主持绘制的天下郡县图，拿着丞相府拟定的郡守县令名册，站在了地图前，看一
个往地图上写一个。行将写完三十六郡，李斯匆匆来了。嬴政没有说话，只顾写
着最后几个郡守。李斯也没有说话，只凝神端详着图板上的一个个名字。
“廷尉以为如何？”嬴政搁下了大笔。
“恕臣直言：如此派任，天下大乱也。”
“此乃朕亲自遴选，廷尉不以为然？”
“臣据实评判，无论是否陛下亲选。”
“廷尉评判，依据何在？”
“臣启陛下，”李斯全然依着新的典则礼仪说话，平静如水中显出另一番凝
重，“非博士无才也，非博士不忠也。根本处在于：目下大势，不容书生为政。
天下初定，陛下若欲重整华夏文明，必将雷电施治，大刀阔斧地整饬天下积弊。
当此之时，战国遗风犹存，列国王族世族及依附遗民，必然图谋复辟；天下郡县
推行秦法，亦必有种种磕绊；腹地郡县，有复辟作乱之忧；边陲郡县，有夷狄匈
奴之患。如此大局之下，任何郡县都将面对治情动荡起伏之势。说危机四伏，亦
不为过。一班博士，尤其儒家博士，素无法行如山之秉持，辄遇乱象，每每以王
道仁政彷徨忖度，而不知奉法立决。如此二十余郡相互生发相互激荡，天下如何
不大乱也！”
“廷尉之见，当如何应对？”
“全面更新官制，集权求治。”
“集权求治？”嬴政目光骤然一亮，“愿闻其详！”
“陛下明察，”李斯显然是成算在胸，没有丝毫踌躇不定，“战国官制，行
于战争连绵之时，故有两大弊端：其一，为求快捷而归并职司，官制粗简过甚，
诸多权力模糊不清；其二，官府职司以支撑战争为根基，官吏构成以将军军吏为
主，军事压倒政事。而今天下归一，文明施治将成主流，战国官制必得翻新，方
能应时而治。官制翻新之要：以郡县一治为根基，以求治天下为宗旨，以施政治
民为侧重，以治权集于中央①为轴心。如此，则可与郡县制一体配套，自上而下
有效施治。臣之谋划，是谓集权求治也！”
“好！”嬴政奋然拍掌，“廷尉大论，至精至要！可当即着手筹划。”
“陛下，此事关涉全局，非廷尉职权所在。”
“廷尉且坐。”嬴政转身吩咐，“小高子，冰茶。”片刻之间，一个侍女捧
来了一个厚布套裹的陶壶，低声禀报说大庶长给少皇子教习书法去了，每日一个
时辰。说着斟满了两碗冰茶，飘然去了。嬴政说声知道了，一如既往地坐在了李
斯对面，全无新定典则的皇帝程式。李斯也浑不在意，只顾汩汩饮下一碗冰茶，
拭了额头汗水，才抬头感喟一声：“咸阳如此燠热，陛下不去章台避暑，难为也！”嬴政笑道：“大事接踵，避个甚暑，忙完了这一阵子，一起看看新天下，比
窝着避暑好多也！”李斯心下感喟，一时默然了。
嬴政倏然敛去了笑容，肃然挺身长跪，一拱手道：“大战拜将，大政拜相。
今日，嬴政拜相了。敢请先生，为天下领政！”说罢深深一躬，头顶玉冠几乎撞
地。李斯大惊，连忙扶住了皇帝，额头汗水涔涔而下，眼中热泪潸潸涌出，伏地
三叩首，抬头挺身长跪，肃然一拱手道：“陛下但觉臣能，臣何惜赴汤蹈火以报
陛下！以报国家！”
“国府官制，是该整饬重建了。”嬴政递过一方汗巾，看着擦拭汗水泪水的
李斯，叩着书案道，