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巡抚主管行政军政、布政使管财政、按查使管刑法，至少还有三套班子，但到了知府以下，就只剩下一套班子了，而且这一套班子的人数也不多。
按明朝的官制，一个府级的行政机构的政府官员是：知府一人、通判无定员，推官一人，经历司经历一人，照磨所照磨一人，检校一人，司狱一人，不计无定员的通判，其他的全部加起来，也就是六个人，就算多加几个通判，撑破天也就十来个人，就要管理一个府的事务。
府级是如此，而县级就更惨了，全部的官员就是：知县一人，县丞一人，主簿一人，典史一人，再有一个县教谕，通共就只有五个人，因此管理事来就只好胡子眉毛一把抓，什么都管。
虽然说古代的府县规模不能与现代相比，但也不是只靠这么几个人就能够管得过来的，因此各地方官员就只能依靠什么师爷、幕僚、衙役、班头、仵作、团头等一批下层的吏员，来管理地方的行政、税收、差役、保甲、缉捕、狱讼等等事务。
结果这一批人虽然都不算是正式的朝廷官员，但却在实际上牢牢的把持着地方基层的权力，或是蒙上压下，或是驾空上级，或是上下串通，吃拿卡要，中饱私襄，在地方上的种种弊端，十有八九都是这一批人弄出来的，朝廷的官员到了地方之后，还要和这一批人敲好关系，否则就很难开展工作，好一点的最多就是不同流合污，而差的就是一拍即合，大家一起闷声发大财，等任期满了以后，拍屁股走人，换一个地方官来之后，就一切照旧。
而且朝廷的官员还可以一批一批的换，而这些吏员却都是终身制，只要不犯什么大错，就可以一直当到老死，甚致还是世袭制，老子死了儿子接班，哥哥没了兄弟顶上，所谓“官无封建、吏有封建”，就是指得这种现像。
这也是一个让后世的历史学家很难理解的现像，一方面历代以来，每一个王朝都会肖许多的闲散官员，由其是在科举制度完善之后的宋明清三代，每年政府都会产生大量的闲散官员，最多的时候可以达到数万之多，全都是白拿工资不干活的主，当然不是他们不想干，而是朝廷没有那么多的职位，只能靠政府养活着他们，成为政府沉重的财政付担，而在另一方面，在地方基层的行政官员又极少，根本管不过来地方的事务，只能依靠大批的吏员维持地方的行政制度，确实令人觉得匪夷所思。
即然总是要养着这样官员，那么干嘛不索性把他们都放到基层去做官，至少也不会比那些吏员更差吧，而国家也不致于是白养活着他们呀。
而更为让人难以想象的事实是，官差、衙役、隶卒这些吏员中的主要构成者，在明朝居然是被划为贱民一类，而广大的农民，却算是良民，在政治权力上，良民是比贱民大的，而在实际的生活中，良民却是被贱民欺压剥削，这种显像，恐怕己经不能用怪异来形容了。
因此自从商毅成势之后，在这方面，就做了大量的变革，在中华帝国成立之后，取消了贱民、良民之分，推行众民平等原则，同时也把所有的吏员全部都纳入到了政府官员的行列中，并且又加设了乡镇一级的行政机构，才算是加强了对地方行政的控制，由其是在商毅最早统治的八个省里，地方的各级行政制度都基本建立完成了。
但由于原来是处于战争时期，而且官员的人材缺乏，因此商毅并没有进一步建全地方行政机构、主要是在行政职能上，还是由知府、知州、知县一个人通盘全管，只是各级地方机构的人员多了一些。
那么现在就是该建全地方行政机构的时侯了，因此商毅决定，在乡、镇级行政单位设财政部；县级行政单位再加设文教部、农业部、商务部、组织部、宣传部，文书处共计七个部门；而省级，省会市、市级行政单位，再加设工程部、工业部、土地资源部、交通部，审计署共计十二个部门，另外根据各地的实际情况，省级，省会市、市级行政单位，还可以増加海洋开发部、民族事务部等其他部门。
在管理上，釆用双重管理方式，即各级地方的行政部门，即要对地方政府付责，同时也要受各自的上一级主管部门管理，各部门的付责官员由各级地方官员提名、再交各部门的上级部门审核批准。
而各地方的最高行政官员，在目前的阶段，省级和省会市、市级行政单位，是由皇帝或内阁推荐名单，然后交国会投票批准通过，就可以上任了，而任期时间为四年；县级行政单位，由其直属上级部门推荐，交由内阁批准，任期为三年；而乡、镇级行政单位则是由直属上级部门在当地选拔，交省级部门批准，任期为三年。
这样一来，再加上地方的司法系统，整个地方政府的行政机构，产生方式也就可以建全了，而且在地方上可以各付其责，也可以更好的治理好地方，另外也増加了大量基层官员的位置，不仅可以消化掉大量的官员，也可以给新晋官员提供在基层煅炼的机会，为帝国培养出更多的有用之材，下面要做的，就是在地方上按照这样的标准，各自完善，等到条件成熟之后，再建立地方议会。
不过现在中华帝国毕竟刚刚建立不久，完成国家统一还不到一年，各地方的发展进程也不一样，另外现在帝国也确实还缺少相应的人材，因此各级地方行政机构的完善，也需要相当长的一段时间，而商毅决定采用逐步推行的办法，首先在自己最早统治的八个省里开始进行行政机构的完善工作，也为其他各省做一个样板范例，而其他各省现在则是走这八个省的老路，先建立好四级的地方行政机构，将吏员纳入政府机构中来，然后再逐步建全各部门。
但这一来就需要大量的基层官员，因此商毅也下令，帝国的科举制度正式启动，今年在帝国的各省，都展开乡试，明年进行省试，后年进行会试和殿试。
开展科举，是中国古代的一件大事，虽然现在帝国的教育体纟并没有完全建立起来，但乡试基本还是考的传统内容，只是多了一门算术，这并难不倒绝大多数考生，从省试开始，才加入所谓格物致用之学，而从现在起，还有近两年的时间，从现在开始学起，也都还来得及，而且只要是科举开了，也就意味着有机会了，第一次考不上，还可以再考第二次、第三次，因此帝国的学子，读书人也都无不欢喜鼓舞，纷纷准备开始苦读，以其望一举中的，一夜成名。
而就在帝国开始科举的同时，另一项新的选拔官员的考试，各部门的经济特科也同时开考。
经济特科是为选择地方基层专业官员而设的考试，将不设乡试，直接进行省试，考试核格之后，可以参加第二年的会试，同时也可以到省里报名挂号，等候分配到县、乡、镇地方部门工作，虽然这是在最基层的地方，但也可以算是政府官员，只要是勤奋工作，努力学习，依然是有机会晋升到市级、省级，甚致是中央的相关部门中去，如果在第二年通过了经济特科的会试，那么就可以分配到市级、省级的地方部门去工作，起点也就提高了一步。
不过相对科举来说，经济特科的考试就要专业得多了，有不少还需要动手，不是突击几天就能够应付得的，但是对科举一个有效的补充，也使普通平民当官的机会，大大増加了。
第五卷 飞天篇 第二九零章 帝国体制（四）——皇权
“你看这份报纸，又在批评你鼓捣出来的这个什么新科举制度。”紫玲珑“叭”的一声，将一份叫《天理报》的报纸扔到商毅面前，笑道：“你看看，这就是你要搞的什么新闻自甴，言论自由，现在弄得好了，这份报纸上全是批评你的话，现在的目标全是说的新科举制度！”
商毅懒洋洋的半躺在床榻上，对那份报纸并没有看一眼，只是张嘴接过叶瑶瑱帮他剥好的一粒蜜饯，笑道：“那又怎么样，就让它说去好了，反正这个新科举制度，是定下来后，谁都不可能否定的，就是国会也不行！”
如果按照严格的程序来说，中华帝国的新科举制度，也是要通过国会的表决，但科举制度，是早就制定好的，因此也不用国会批准，可以直接使用，当然这也是商毅和国会打了一个擦边球。
因为商毅十分清楚，别的什么都好说，只有科举制度是几乎关系到每一个人的利益，既使自已不考，自己的儿子、孙子也都会去考，因此新科举制度很难在国会中通过，不如趁着现在制度刚刚建立，还存在许多漏洞的时候，直接绕过国会，把新科举制度确定下来。
虽然说国会有可能提出修改科举的提案，但商毅可以利用自已的否决权，否定国会的决意，只要是在参、众两院不超过九成的赞同票就行了，想达到这个标准，几乎是不可能的，毕竟国会也不是全由仕人把持，其中还有一部份是商毅有意安插进国会的人员，虽然近现代的民主制度是以少数服从多数的原则，但在议会的实际操作中，就有一种叫做少数绑架多数的现像，在这方面，商毅可比这个时代的人的经验要多得多。
当然凡事都有万一，如果万一真的超过了九成的赞同票，商毅也同样可以用已经做出决定的事情，在一定时间内不得议论的原则，使这次决意彻底无效，而等到时效过，估计都已经考过了两回，学士们也都该习惯了，想往回改，都不可能了，因此实际商毅是把所有的路都给堵死了。
紫玲珑却还是摇了摇头，道：“要是你当初禁止其他的报纸，只发行《中华时报》不就什么事都没了吗，现在又要费功夫去反驳它，多麻烦啊！”
叶瑶瑱笑道：“姐姐，这一次《天理报》上用了几次‘天下人’！”
紫玲珑也不禁笑了，道：“一次都没有了，估计从此以后，没人再敢用这个词了，说起来你也真损，居然会想到这种抠字眼的办法！”
因为商毅制定言论自由的原则，现在帝国发行的报纸数量，已经大大的増加了，这时一共有十二份报纸在发行，而官方的报纸，除了《中华时报》之外，还有一份《海外报》。
而《天理报》就是这十二份报纸其中之一，是由一群思想守旧、顽固，坚守传统道德，反对新事务的儒生！！用后世的观点说，这是一群右派份子，一起出资创办的报纸，这伙人以坚守传统为己任，主张复古，以传统的仁义治国，王道平天下，而对帝国的新制度非常不满，因此也是帝国政府、皇室的头号反对派。
正好借助报纸，表达自已的观点，几乎对政府的每一项新的决议都会持反对态度，轻则冷嘲热讽，重则大批一通，而对皇室的批评，更是每一期都有，不过这种观点在国内还有一部份市场的，《天理报》的发行量，虽然不算最好，但到也不差。
而且这伙人对帝国发布的《新闻报纸出版发行规范》还是有相当的研究，知道那些话该说，那些话不该说，鼓动、宣传推翻帝国，改变政府的话当然不敢说，骂商毅昏庸无道，倒行逆施的话当然也不敢提，主要的尺度是指商毅的行为，国家的决议不附合古制，不是圣人之道一类，最多也就是说到“非圣贤之主所为”，就不会再向下说了，因此并没有什么犯忌的，批评皇帝，批评政府，在中国古代，也不是没有过的事情。
政府的官员中，虽然也有一些人对商毅的建国、治国思路�