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漕粮的陋规定滋养了一个庞大的利益集团。作为一套潜规则体系，漕规私下划分了官吏集团、漕帮和农民集团的利益疆界，安排了官吏集团内部的分肥次序和份额。经过反复教量，在漕口与官吏集团之间确立的利益再分配方案，又属于什么“规”呢？古代把它叫做“白规”。“白规”可以理解为白食漕规，也可以理解为没有官吏身份的白丁分享漕规，还可以理解为借白吃黑而形成的分肥规则。潜规则是在暗中进行的，而白规却以暴光相威胁，这正是抓住了潜规则体系的致命弱点的一击，白规依靠公开打官司的威胁而扩大分肥的数额。
不同于西方国家的三权分立，中国也存在三种并非分庭抗礼的权力：即党、政、司法（主要指公、检、法系统）权力。这三种权力既以党权力为中心，又在具体运用上各有其特殊性。虽然说不上相互制衡，却也各有一定的独立性，只有通过利益交换才能联结通畅。
被视为权力顽症的腐败，其实是一种高风险性的操作，它之所以能够普遍弥漫，是因为腐败者一开始就意识到了风险，一出手就两手抓：既致力于增强以权攫利能力的关系网，又着手编织预防风险的保护网。这两种网络往往是交织重叠的。经过多年的精心培育，今天腐败的层出不穷、屡禁不止，证明了腐败网络已经无孔不入，已经覆盖了党、政、司法三种权力体系。在不同位置上执掌不同权力而又互相能够发生作用的人，因为互相需要，已经通过利益交换形成了一张张大网。从某种意义上说，他们已经形成一个个“利益共同体”，形成了一个个利益分肥机制。掌握不同权力的人，分别处于分肥机制的不同位置。
这种共同体兼有以权攫利和自我保护两大功能，具有顽强的生命力和反治理能力。以权攫利在大多数时候都必然要损害其他人的正当利益，当受损者起而反抗时，他只能求助于体制本身提供的“合法途径”。而这些途径都掌握在权力者手中，往往早已被纳入腐败关系网的一部分，成为共同体的一个成员。即使当时没有被纳入，事件发生后也很快会被纳入。保护网是不允许出现致命缺口的，这样的缺口一旦被发现，保护网的所有触须都会向此处延伸，直至将其包裹在网中。抗拒纳入者将要面对整个关系网的压力和排斥，不可能持久。
历时多年，这已经沉淀成了官场潜规则，甚至已经成为全社会共同默守的潜规则。谁都知道遵循正常途径公道难求，只有与关系网攀上关系才好“办事”，而且办事只能通过利益交换，必须付出代价。你首先必须承认对你实施利益侵害的人的不正当利益也具有某种正当性，然后才能通过关系网在付出代价后讨回部分利益，并且还不能对关系网造成伤害，这就是在中国办事的潜规则。因此，无论是纪检、监察、还是检察部门，接到举报其实都很高兴：生意又上门了，而且必定是赚钱买卖——如果被告是自己关系网中人，此举报即可作为自己在共同体内要求增加分肥的筹码；如果被告不在自己关系网中，要么他会通过其他关系婉转过来，这样就可以扩大增强自己的关系网；要么他只是个“无能之辈”，可以“从严惩处”，既可以正面邀功，又可以背面立威。
《中国青年报》2005年11月2日报道：安徽省阜阳市物价局局长张洪钧因为调查并制止教育部门乱收费遭到阻挠，被迫辞职。表面上看，这是张洪钧个人对当地行政环境的一次抗争，但实际上却反映了国家法定规则与行政机关内部潜规则的矛盾和冲突。
合乎法律规定的严正执法为何被不合法律规定的潜规则“打败”？因为物价局的严格执法触及了包括学校、教育行政管理部门在内的一个庞大利益群体的切身利益。学校快速推进“电脑教室”建设，对于教育行政管理部门而言是一大政绩；学校与教育行政管理部门之间或明或暗的利益关系，是促成后者成为前者达到利益代言人。
在这样的利益格局下，处于强势地位的学校和教育行政管理部门，不惜侵害处于弱势地位的学生家长的利益；主管教育的“市领导”甚至不惜动用一种公共权力来限制另外一种公共权力。分管教育的副市长当然会维护学校和教育行政管理部门的利益。长官意志决定了张洪钧抗争的最后结果。
目前法治政府目标尚未完全达成，很多情况下实际上是端不上桌面的潜规则真正在起作用。在实际操作中，官员普遍不愿意冒政治风险去对抗上级。如果张洪钧选择妥协，那么这起政府内部不同行政部门之间的矛盾和冲突压根儿就不会被公开化，而会象以往那样被潜规则和长官意志消化掉。
只要政府存在不同部门和部门权限的划分，就一定会出现这样那样的权限矛盾和利益冲突。以往，由于部门之间的协调机制尚能发挥作用，再加上首长权威的存在，这些矛盾和冲突往往被内部消化，很少公开。旧有协调机制的一个显著特点是：缺乏法定规则，不够规范，效率低下，更多地依靠长官权威发挥作用。
近年来，从李昌平辞职到张洪钧辞职，一系列政府部门的权限矛盾和利益冲突被逐渐公开。这表明，我们现有的政府内部的协调机制，已经无法有效处理国家法定规则和行政机关内部潜规则之间的矛盾和冲突，越来越不适应现实需要了。这也提醒我们，必须重建政府内部行政机关之间的协调机制，更多地依靠规则治理而不是让长官意志发挥作用。
在一些观察家看来，这种规则应该能让政府内部各个分立的行政机关做到协调配合，让政府作为一个整体高效运转，同时又能实现行政机关之间的权力制衡。换句话说，一旦某个行政管理部门出现类似阜阳市教育部门的违规行为，这套规则马上就能启动，加以制止，而不是象现在这样指望某个“清官”靠个人良知来进行对抗。这也是从“人治”到“法制”的必然要求。要做到这一点，首先需要切断行政管理部门与所管理的行业和行业中的组织的利益关系。如此，才能在行政效率和实现公正之间尽量求得平衡。
张洪钧说：因为一些制度还不够完善，在转型期的中国做官，象身处阿里巴巴的山洞，到处充满诱惑。于是中国的官场被败坏了。当一个人和一群人对抗，如果吃亏，要么是这个人做错了，要么是他被人陷害了。
《南风窗》评论说：潜规则象玻璃罩子笼罩着中国官场，看不见但不可逾越，若有谁试图打破，先要考虑自己能否承受玻璃破碎后的尖锐。但是当潜规则和法律相抵触时，张洪钧以大勇向潜规则挥出重重一击。
《南方人物周刊》在采访教育部副部长张保庆时问到他是否与官场“潜规则”有过正面冲突？他说：很长一段时间，他的一个困惑就是：为什么官这么难做——如果让上面满意就不能让下面满意，如果让下面满意就不能让上面满意——怎么就不能同时让上面下面一起满意？所以，很多官最后就只钻研“如何处理好和上级的关系了”。“当部长、副部长，主要是处理好和上级关系的问题。”，“现在做人、做官的标准越来越低了。本来当官不贪污、不受贿是起码的道德约束，现在这样的都成模范了。”
改革开放使原来行政主导型的社会秩序被破坏了，集体的色彩淡化，人们获得了一定的自主空间。但是主导社会运行的秩序没有同步形成，社会评价体系也没有建立起来，这使得整个社会处在一种浮燥和期待当中，物欲主导社会自上而下又自下而上向利己主义发展，并不可避免地向恶的方向转移。人性向恶需要突破两道防线：道德和法律。道德约束群体，法律制裁特例，当社会道德开始沦丧后，法律就会变得相当脆弱。
我们把当前的社会秩序概括为功利化的社会秩序。在这种社会秩序中，有些人为了个人利益，可以不顾社会整体利益，为了满足私欲，可以不顾社会正义，国家利益部门化，部门利益私人化，以行政手段通过各种或明或暗的途径，将国家利益据为己有，并形成一定的利益共同体或者利益集团。这种功利化的社会秩序蕴涵的不平等因素加剧了社会的两极分化。撇开结果平等不谈，在发展的机会上就存在严重的不平等。社会强势群体占有重要的社会资源，他们凭借优势可以将大量的发展机会安排给自己，而弱势群体几乎不占有任何有实质意义的资源，也谈不上什么发展机会。
在这种功利化的社会秩序中，社会并不是完全没有规则的，只不过运转社会的规则深藏在社会的背后，不言自明，心照不宣地执行。这种潜规则在显规则之外发挥作用，当显规则软弱无力时，潜规则就大行其道。
各行都有自己的潜规则，比如在商界，一些人信奉“关系就是生产力”，政商关系潜规则是企业家的必修课，行政要员是企业经营的核心要素。潜规则还表现为各种简短的行话：“摆平”、“做掉”、“搞掂”、“放血”、“打点”、“进贡”、“大小通吃”等，就象黑社会的暗语。
潜规则萌生于熟人社会，凝结在社会的关系网中，人们办任何事情首先想到的不是正当的程序和规则，而是能够说得上话的熟人。熟人社会虽然增加了一个交易环节，但是却减少了交易费用。原因何在？国家利益规避了，公共利益被侵蚀了，交易费用转化为私人利益。潜规则的上运行使腐败行为更加隐蔽，查处难度加大，因为交易的双方都倾向于维持这种关系，建立攻守同盟，以长期合作，反复利用。
功利化的社会秩序和利己主义大行其道，在功利化的社会秩序下掩盖的是各种各样的潜规则，这样的社会是没有安全感的社会。
3。6为什么潜规则比明规则具有更大的吸引力？
这需要从最基本的人性说起。明规则好不好？当然好。但往往不是从人的基本心理情感原则出发，而是一种理想的人格追求，这种追求是以人人都是圣人作为前提的。久而久之，就出现说一套，做一套的普遍现象。马克思说：“不是个人在保证不违背法律，而是法律在制约个人的专横。”西方现代经济学中有一个“经济人”的概念，它认为：人是理性自利的，人们都要追求个人利益的最大化。兴奋人不是“存天理、灭人欲”，而是正视“欲”，他们认为控制欲望比满足欲望更值得引以为荣。
从某个角度来说，潜规则的大肆流行，正是对一切高调的反讽。一个朝代衰亡时，往往是高调最刺耳的时候，也是潜规则最猖獗的时候；而一个朝代上升的时候，往往是明规则和潜规则距离最近的时候。
我们的社会缺乏普遍的规则意识。这种规则意识要求每个人都要为自己的行为负责，不管别人如何，你都必须遵守规则——这个规则可以是道德，也可以是法律。现在的问题是：一、最容易破坏规则的人恰恰是那些制定规则的人；二、潜规则盛行，毒害了人们健康的规则意识。恶没有恶报，善却往往被人欺负。大家都不按规则行事，久而久之，这规则就形同虚设；个别人甚至连潜规则都不遵守，而是奉行弱肉强食的自然法则。
利益问题，不仅仅是下层民众犯罪的重大动因，也是历来促使上层政治生活复杂化的一个重要因素。
“潜规则”和“厚�